Sosialøkonomene og velferdsstaten

Vi må imidlertid først sette betegnelsen "sosialøkonom" inn i et større perspektiv. Vi har nettopp passert et heller ubemerket 100-årsjubileum for opprettelsen av den første universitetsutdanning i økonomi, det statsøkonomiske studium, vedtatt av Stortinget i oktober, 1905. At økonomiutdanningen har passert 100 år er ikke et tegn på at den har en lang historie ved Universitetet, men heller på at den er for kort. Tilbake i det 18. århundret da den norske eliten fikk sin utdanning i København, fantes tre embetseksamener: teologi, jus og medisin. Særlig utdanning i teologi og jus ble ansett for å kunne dekke svært mange samfunnsmessige behov. Det ville likevel være galt å si at behovet for økonomisk kunnskap ikke ble erkjent. Tvert imot var eneveldestaten ytterst avhengig av en kvalifisert forvaltning av regimets ressurser, blant annet var militærutgiftene meget store og la et sterkt press på statsfinansene.

Fra ufornemme stympere til sosialøkonomer

Fraværet av en høyere økonomisk utdanning var knyttet til det dubiøse som heftet ved penger og profitt. Ved opprettelsen av det første økonomiske studium ved Københavns universitet i 1848 kom dette til uttrykk ved at studiet bare var tilgjengelig for de som allerede hadde tatt en annen universitetseksamen. Kommisjonsbetenkningen som lå til grunn for opprettelsen, begrunnet dette med at det nye studiet ellers ”…ville bli en Bagdør for fornemme og ufornemme Stympere til at liste sig ind i en højere Embeds-Karriére.”

Ved opprettelsen av Universitetet i 1811 forelå en ambisiøs plan om å opprette et eget økonomisk fakultet med tre professorer, dvs. like mange som det var professorer i økonomi i 1945, men planen kollapset av mangel på ressurser. I stedet for et fakultet ble det bare en enkelt lærerstilling som drev omkring inntil A. M. Schweigaard satte seg på den, det vil si tok den selv og forankret økonomi som del av det juridiske studium, til forsmedelse for filosofene som mente de hadde krav på faget. Da det statsøkonomiske studiet omsider ble opprettet i 1905 kan frykten for ”ufornemme stympere” fortsatt ha vært til stede, studiet ble bare toårig og kvalifiserte ikke for embetsstillinger.

Først ved opprettelsen av det økonomiske embetsstudiet fra 1935 fikk økonomikken det omfang og nivå på Universitetet som det i høy grad var behov for. Det nye sosialøkonomiske studiet var et omfattende femårig studium i teoretisk og anvendt økonomi med innslag av demografi, sosiologi og rettslære for å gi en bred samfunnsfaglig orientering. Enda viktigere for gruppen som valgte det nye studiet enn den ambisiøse studieplanen, var eksterne begivenheter som omga det.

For det første at Ragnar Frisch siden 1931 var professor ved Universitetet. Frisch hadde ved slutten av 1920-tallet gjort et endelig valg av økonomisk vitenskap framfor gullsmedyrket som sitt metier. Under halvannet år i USA i 1930-31 utviklet han sitt forskningsprogram og ble fort anerkjent som en av verdens ledende økonomiske teoretikere. Han var nær ved å ta imot et gunstig tilbud om stilling i USA, men valgte å komme tilbake til Oslo da han ble tilbudt et nyopprettet professorat og samtidig fikk internasjonale midler til å opprette et forskningsinstitutt. Økonomisk institutt, opprettet i 1932, var det første empiriske samfunnsvitenskapelige institutt i Norge. Samtidig var det et laboratorium for Frischs vitenskapelige virksomhet. Frisch hadde betydelig innflytelse på utformingen av det nye økonomiske embetsstudiet og ble den helt dominerende lærerkraft i det. Frisch var den eneste økonomiprofessor Norge noen gang hadde hatt som holdt et høyt internasjonalt nivå. I tillegg til fag belærte han sosialøkonomene også om skillet mellom sak og vurdering, et skille han innimellom selv kunne ha vansker med å opprettholde, men de vordende sosialøkonomene skulle i hvert fall klare det. En rekke studenter ble assistenter ved instituttet, flere av de beste, bl.a. Petter Jakob Bjerve, ble knyttet til Frischs arbeid med å utvikle den begrepsmessige rammen for et nasjonalregnskap, det såkalte økosirksystem.

For det andre skjedde opprettelsen av det økonomiske embetsstudiet midt i en periode med store framganger i økonomisk vitenskap, både i teoriutvikling og bruk av statistikk for empiriske studier. Økonomi ble i løpet av få år en mye sterkere vitenskapelig fundert disiplin. Størst inntrykk på studentene gjorde utvilsomt Keynes makroøkonomiske teori, som ikke bare ga større forståelse av hvordan økonomien hang sammen på makronivå, men også innbefattet et teoretisk grunnlag for påvirkning av aktivitetsnivået i økonomien som det tidligere bare hadde vært mer rudimentære utlegninger av. Men det var mer enn det. Keynes og de som formidlet ham bidro til å gi økonomer en større ambisjon for sin oppgave. Full sysselsetting kunne oppnås med innsikt, vilje og kløkt, og konjunkturene kunne mestres.

For det tredje var den økonomisk-historiske konteksten dominert av depresjon og krise som hadde preget 1920- og 1930-tallet i svært mange land. Kapitalismen og troen på at økonomien regulerte seg best selv hadde spilt fallitt. En ekspanderende verdensøkonomi med betydelig vekst i internasjonalt handelssamkvem hadde vært en saga blott siden før første verdenskrig. Det politiske omslaget som fant sted med Arbeiderpartiregjeringen etter forliket med Bondepartiet i 1935 og valget i 1936, sammen med bedrede økonomiske konjunkturer, påvirket både rekruttering og oppfatninger hos de sosialøkonomiske studentene på slutten av 1930-tallet.

Så kom krigen!

Noen få studenter hadde blitt fullt utdannede sosialøkonomer før krigen kom, men de aller fleste sosialøkonomer som var til stede i 1945 hadde tatt sin eksamen i løpet av krigen. I 1945-47 økte antallet betydelig med store kull av uteksaminerte som hadde påbegynt sin utdanning før eller under krigen. Krigskandidatene fikk på kort sikt frustrerende liten anledning til å utøve sitt fag, de avfant seg med jobber i rasjoneringsadministrasjonen og prisdirektoratet.

Mens en motstandsgruppe av unge filosofer og sosiologispirer benyttet Frischs kontor i Universitetets midtbygning til hemmelige møter nattestid for å planlegge sabotasjeaksjoner, valgte en selvbestaltet gruppe av de beste sosialøkonomene fra krigskullene – kandidatgruppen – å møtes jevnlig bak blendingsgardiner i en leilighet i Fougstadgt som en studiering om de økonomiske oppgavene etter frigjøringen. Studieringen ble ledet av Odd Aukrust og Petter Jakob Bjerve, av og til kom også lærere og eldre økonomer og tok del i overlegningene.

Det ble verre før det ble bedre: Universitetet ble stengt og Frisch arrestert i 1943. Studiesirkelen fortsatte. Mot slutten av krigen fikk Bjerve tilsetting i Statistisk sentralbyrå og ledet i det skjulte en gruppe kullkamerater som fortsatte arbeidet med å stille opp et nasjonalregnskap. 

Ved frigjøringen overskygget det politiske oppgjøret en kort tid de økonomiske oppgavene som ventet. Kandidatgruppens studiering resulterte i boka Hva krigen kostet Norge, trykt kort etter frigjøringen. Utarbeidet av velskolerte og selvbevisste, men uerfarne sosialøkonomer, la den fram velbegrunnede synspunkter på hvordan de økonomiske oppgavene landet sto overfor kunne løses. Bortsett fra dollar var ingen valutaer konvertible, dette la meget sterke begrensninger på ekspansjonsmuligheter i en liten handelsavhengig økonomi. Dessuten var det allment forventet at det etter en kort etterkrigsboom ville komme et internasjonalt tilbakeslag, som uteble når det kom til stykket.

Valget høsten 1945 resulterte i Arbeiderpartiflertall og regjering med en ukjent ung jurist, Erik Brofoss, som finansminister. Det var i 1945 ingen økonomer i Finansdepartementet. Brofoss kalte sosialøkonomene inn.

Nasjonalbudsjettering

Petter Jakob Bjerve ble kalt som byråsjef til et nyopprettet ”pengepolitisk kontor” i Finansdepartementet. Oppgaven for kontoret var ikke forhåndsdefinert, men det Brofoss ville ha var et operativt organ for forvaltning av alle de ressurser Finansdepartementet direkte og indirekte rådde over til best mulig oppfyllelse av de målsettinger regjeringen gikk inn for. Men struktur og format for denne oppgaven var foreløpig ukjent. Bjerves første oppgave var å definere oppgaven, det ble ”nasjonalbudsjettering.” Ingen av de unge sosialøkonomene hadde arbeidet så lenge og så tett sammen med Frisch som Bjerve. Under en lang arbeidssesjon om oppstilling av nasjonalregnskapet de hadde hatt i 1942 hadde Frisch plutselig kommet opp med ny tanke: Når et land har fått nasjonalregnskap, kan den økonomiske politikken og dens resultater naturlig gis som et budsjett innenfor nasjonalregnskapets ramme – et nasjonalbudsjett. Istedenfor å la den økonomiske politikken i hovedsak komme til uttrykk gjennom statsbudsjettet, sammen med statistisk oversikt over tilstanden i landets økonomi, slik det var vanlig før krigen, skulle nå et nasjonalbudsjett legges fram av regjeringen, ledsaget av Statsbudsjettet som ett av flere virkemidler for å nå de oppstilte mål. 

Bjerve fikk i første omgang en stab på tre personer, alle fra kandidatgruppen. Oppgaven var egentlig uløselig. Hvordan lage nasjonalbudsjett når det ikke forelå noe nasjonalregnskap? Ja, hvordan lage nasjonalbudsjett, selv om det forelå nasjonalregnskap? Frischs inspirerende navnsetting ga ikke i seg selv noe svar. Analysen i Hva krigen kostet Norge pekte på en måte å gå fram på. Analysemetoden hadde der vært beskrevet som: ”Først stiller en opp visse politiske mål, og dernest prøver vi å finne de beste midler til å nå dem.” Bjerve og medarbeiderne stilte først opp et slags nasjonalbudsjett for 1946 som mest var å betrakte som en ”gap”-analyse av den økonomiske situasjonen, en slags tallfesting av gjenreisingsproblemet. Noe særlig brukbart tallgrunnlag forelå ikke. Noe av det mest interessante i dokumentet var oppstillingen av et nasjonalbudsjett for hele perioden 1946-50 i hele seks alternativer.  

De andre medlemmene av kandidatgruppen ble plassert i nøkkelposisjoner i departementer og direktorater. Odd Aukrust kom til Statistisk sentralbyrå og fikk til oppgave å beregne nasjonalinntekten. Etter kort tid var oppgaven snudd til å gjelde oppstilling og beregning av nasjonalregnskap, en oppgave det skulle ta år å fullføre, men situasjonen tvang fram at de best mulige foreløpige nasjonalregnskapstall måtte utarbeides for nasjonalbudsjettets behov. Et eget Nasjonalbudsjettutvalg ble opprettet som en tverrdepartementlig forskansning, det besto nesten utelukkende av sosialøkonomer.

Resultatet av Bjerves innsats kom til uttrykk i Nasjonalbudsjettet 1947, et massivt dokument lagt fram av Regjeringen i begynnelsen av 1947. Nasjonalbudsjettet som styringsverktøy siktet mot å innordne alle departementers planer for ressursforbruk og alle kvantitative reguleringer i en helhetlig plan for å gjennomføre de overordnede målsettinger som var i generelle termer var gjenreising, full sysselsetting og full utnytting av produksjonsmulighetene i landet. I praksis betydde handelsrestriksjoner og begrenset produksjonskapasitet at mursteiner og svært mange andre varer var rasjonert og ble fordelt mellom anvendelser ut fra en vurdering av samfunnsmessig nytteverdi uten bruk av priser som rasjoneringsmekanisme.

Bjerve hadde bygd en budsjetteringsmessig infrastruktur som var logisk stringent, men nokså ugjennomtrengelig for andre enn særlig utvalgte. Det var ikke helt uberettiget at stortingsmeldingen ble kalt for Draumkvedet. Det var i stortingsdebatten om Nasjonalbudsjettet 1947 at Høires leder, Carl Joachim Hambro, kom med sitt ofte siterte utsagn om ”sosialøkonomer sluppet løs på et vergeløst samfunn”. Hambro hadde et poeng, sosialøkonomene hadde i høy grad gjort seg gjeldende i den økonomisk-politiske debatten og om de kunne ha noe ulike synspunkter på de dagsaktuelle problemene, sto de sammen om at den økonomiske politikken måtte legges opp på et realøkonomisk grunnlag. Dette var nok ett av Frischs mange nye uttrykk, som feide til side tradisjonelle synsmåter i økonomiske politikk som fiksjonsøkonomi. Politikkens grunnlag måtte være å søke en best mulig disponering av landets reelle ressurser og det kunne bare gjøres innenfor nasjonalregnskapets og nasjonalbudsjettets ramme.

Det var naturligvis et problem at den nye giv i økonomisk politikk brukte ord, begreper og verktøy som det var få forunt å kjenne til, både innen statsforvaltningen og i enda større grad utenfor. Det skulle ta ti år eller mer før den sosialøkonomiske fagsjargong gjorde seg gjeldende overalt i den økonomisk-politiske diskurs. Hambro var imidlertid allerede i 1947 noe på kant med sitt eget parti, Høyre var det første opposisjonsparti som innså behovet for å skaffe seg egen sosialøkonomisk kompetanse. 

Men de realøkonomiske problemene var mer alvorlige. Både regjeringen og sosialøkonomene hadde vært vel optimistiske i sine forutsetninger. Det statistiske grunnlaget for planer og beslutninger viste seg utilstrekkelig. Også de foreløpige nasjonalregnskapstallene hadde større feilmarginer enn antatt. Dessuten viste det seg at det nitidig utformede kontrollapparatet sviktet med valutakrise som resultat.  Men det var tross alt bare det første nasjonalbudsjettet som forelå. Men hvem skulle lage det neste? Bjerve hadde meldt seg ut, han hadde sikret seg at belønningen for kraftanstrengelsen med nasjonalbudsjettet for 1947 skulle være studieopphold i USA i to år framover.

Brofoss hadde kort i bakhånd, han hadde allerede før han lot budet gå til Bjerve i 1945 forsøkt uten å lykkes å få Trygve Haavelmo til å ta jobben som den realøkonomiske koordinator og planlegger. Haavelmo hadde vært Frischs assistent på 1930-tallet, men oppholdt seg i USA siden 1939. Der hadde han lagt grunnlaget for moderne økonometri med avhandlingen The Probability Approach in Econometrics, som skulle gi ham en Nobelpris mer enn 40 år senere. Trygve Haavelmo kom hjem i mars 1947 etter at det var opprettet et professorat han var sikker på å få. Han ofret noe, de betingelser han kunne vente seg i Norge var striskjorte sammenliknet med de han kunne ha valgt seg i USA. Professoratet krevde dessuten en komitébehandling som ville ta henimot et år. Da Brofoss tilbød Bjerves byråsjefstillingen som en midlertidig jobb sa Haavelmo ja uten å nøle. Kontoret ble omdøpt til Nasjonalbudsjettkontoret. Kort etter hjemkomsten satt altså Trygve Haavelmo fra mai 1947 etter nesten åtte år i USA i den mest sentrale embetsstilling for den økonomiske gjenoppbygging etter krigen.

Haavelmo var eksellent kvalifisert for oppgaven. Han hadde studert atskillig mer enn statistikk og økonometri, særlig makroteori og makroøkonomisk styringsverktøy. En artikkel han hadde publisert i 1945 om den ”balanserte budsjettmultiplikator” hadde vakt en viss oppsikt. Et nøkkelpunkt i Haavelmos avhandling var å skaffe til veie politikkrelevante parametere. Haavelmo hadde en langt mer sofistikert tilnærming til oppgaven enn Bjerve, men hadde naturligvis fordelen av å trekke på forgjengerens erfaringer. Resultatet av Haavelmos arbeid var Nasjonalbudsjett 1948, lagt fram i januar 1948. Det var en tynn publikasjon sammenliknet med forgjengeren. Stort sett var dette resultatet av en rekke forenklinger Haavelmo fant kunne gjøres i Bjerves omfattende budsjetteringssystem uten at det nedførte noen negative konsekvenser. Dessuten hadde Haavelmo litt mer moderne resonnementer og satte planleggingsproblemet litt mer inn i en velferdsøkonomisk ramme. Hans økonometriske innsikter var for avanserte til at de lett lot seg anvende.

Under Haavelmos år som byråsjef for nasjonalbudsjettet dukket en annen fremtidig Nobelprisvinner opp i Oslo, Lawrence R. Klein. Klein var kompis med Haavelmo fra Cowles Commission i Chicago i 1946 og hadde høstet triumfer i å predikere virkningene av overgang til fredsøkonomi ved hjelp av sin makromodell for amerikansk økonomi. Klein var ved Frischs institutt i et år, åpenbart i tett kontakt med Haavelmo. Klein var politisk radikal, utvilsomt kommunist i amerikansk terminologi. Klein skrev på slutten av oppholdet en lang artikkel om det norske planleggingssystemet som både var kritisk og rosende, og utvilsomt det beste som ble skrevet om de to første nasjonalbudsjettene.

Kleins viktigste kritikk var mangelen på atferdsrelasjoner for de økonomiske aktørene. På sett og vis var det lite spillerom for økonomisk motivert atferd i en økonomi med så mange bindinger og reguleringer, (bortsett fra at incentivene var til stede for å undergrave systemet gjennom svartebørs, korrupsjon e.l., noe som fikk et nesten overraskende beskjedent omfang!). Men Klein påpekte at fraværet av atferdsrelasjoner ga planleggerne illusjoner om å ha flere frihetsgrader enn de faktisk hadde. Klein så også lenger fram, at det neste stadiet måtte være å bruke modeller som planleggingsverktøy. Kleins innspill var trolig medvirkende til at Frisch kastet seg over modeller – desisjonsmodeller, noe som også fikk betydning for modellutviklingen til støtte for nasjonalbudsjettering og utbygging av velferdsstaten.

Haavelmo flyttet over på universitetet så snart Nasjonalbudsjettet var lagt fram og begynte å forelese over moderne makroteorier. Bjerve og Haavelmo ble etterfulgt som byråsjef av sosialøkonomer av litt mindre format. Men løypa var gått opp av Bjerve, og hadde dessuten fått kuttet svinger og blitt nypreparert av Haavelmo. Trolig var Haavelmos innsats av svært stor betydning for nasjonalbudsjettets videre skjebne. 

Nasjonalbudsjettet som programdokument og instrument ble et varig innslag i norsk økonomisk politikk. Det er i og for seg påfallende og har vel neppe mange paralleller i andre land at et økonomisk-politisk styringsinstrument har overlevd i 60 år. Det er naturligvis ingen grunn til å stikke under en stol at nasjonalbudsjettet er noe ganske annet enn i 1947-48. Den økonomiske utvikling har gått gjennom mange faser. Marshallplanens overføringer det økte økonomiske samkvem i Europa gjorde det mulig å avvikle det meste av rasjoneringer og vareknapphet og heve ambisjonene i oppbyggingen av velferdsordninger. I 1960-årene falt tollgrensene, med store omstillinger som resultat. Sysselsettingsveksten fra 1960-tallet og framover stilte store krav til politikken. Internasjonale tilbakeslag på 1970-tallet og framveksten av en oljesektor stilte ikke mindre krav til politikken. Utfordringen har fortsatt under skiftende regimer. Nasjonalbudsjettet spilte en sentral rolle gjennom alle disse tiårene, selv om mange problemer også måtte studeres i et lengre tidsperspektiv, det vil si i langtidsprogram eller perspektivberegninger som bygger på nasjonalbudsjettets tilnærming.

Nasjonalbudsjettet har i dag blitt et mye mer sofistikert dokument som framfor alt bygger på et langt, langt større informasjonstilfang og som beregner tallene i nasjonalbudsjettet ved hjelp av omfattende modeller som det i 1947 knapt var mulig å forestille seg. En kunne føye til at den virkelighet nasjonalbudsjettet skal forholde seg til også er så ulike mye mer komplisert. Dette var imidlertid utviklingstendenser som mer eller mindre ble tatt for gitt da de første nasjonalbudsjettene ble trukket opp for og berører ikke den grunnleggende tanke bak nasjonalbudsjetteringen, nemlig at de grunnleggende avveininger i forvaltningen av samfunnets økonomiske ressurser kan og må formuleres innenfor nasjonalregnskapets begrepssammenhenger.

Som beskrevet ovenfor ytet sosialøkonomene sin innsats ved at de i tråd med Frischs maksime hovedsakelig holdt seg til ”sak” og overlot ”vurdering” til politikerne. ”Sak” innebar spørsmålet om hvordan en målsetting best kunne oppnås, ”vurdering” var å utforme målsettingen både om hva som skulle gjøres og hvordan fordelingen skulle være. Men skillet ble problematisk både for sosialøkonomer og andre. Frisch introduserte en av sine dristigste ideer i vurderingsspørsmålet på 1950-tallet, og holdt fast på den like til det siste. Vurderingene til grunn for økonomiske politikken kunne objektivt bringes på det rene ved å intervjue de ledende politikere i regimet som satt med makten. Få om noen fulgte ham i denne tankegangen. I de første etterkrigsårene var det nok en mer hardkokt holdning til vurderingsspørsmålene enn det ble siden. Klein sa det omtrent som følger: ”Det mest oppfriskende ved den norske økonomiske planleggingen er holdningen som de ledende økonomiske teoretikerne inntar ved å kaste til side alle forutinntatte ideer om de påståtte optimale egenskaper ved frikonkurranseøkonomi og heller lete etter direkte og indirekte kontroller som kan gi et enda høyere nivå av velferd.” Hvor godt optimalisering lyktes i 1947-48 er så sin sak, men fordelingsspørsmålene spilte stor rolle. Inntektsfordelingen var stramt regulert og forble det nokså lenge, og det er muligens det Klein hadde i tankene når han roste det norske regimet for å avvike fra frikonkurranseøkonomiens løsning. Markedsmekanismen som hadde lav status i 1947, er rehabilitert, og konsumentsuverenitet gjør seg i høy grad gjeldende, men vurderingsspørsmålene i tilknytning til samfunnsreformer der det står mer på spill enn det som kan gjøres til gjenstand for individualiserbare regnestykker, er fortsatt problematiske. Å kunne klarlegge de underliggende realøkonomiske avveininger er uansett like viktig som tidligere.

Litteratur

Bjerkholt, O., 2000: Kunnskapens krav. Om opprettelsen av Forskningsavdelingen i Statistisk sentralbyrå, Sosiale og økonomiske studier 103, Statistisk sentralbyrå, Oslo

Bjerkholt, O., 2005: Markets, models and planning, Memorandum No. 14/2005, Dep. of Economics, University of Oslo http://www.oekonomi.no/memo/memopdf/memo1405.pdf

Bjerve, P.J., 1989: Økonomisk planlegging og politikk, Det Norske Samlaget, Oslo.

Klein, L.R., 1948: Planned economy in Norway, American Economic Review 38, 793-814.