Visjoner for Velferd

Det er godt datidens offentlige utredningsutvalg ikke var like opptatt av ansvarlighet og budsjettbetingelser som dagens komiteer og kommisjoner. Gigantiske byggprosjekter og universelle velferdsordninger ble vedtatt og satt ut i livet uten annen sikkerhet enn et felles ønske fra politikere, næringsliv og arbeidere om å bygge landet. I dag er Norge et av verdens rikeste land. Vi har mulighet til å realisere alle planene fra forrige århundre, vi kan videreutvikle, formulere nye og bedre velferdsordninger. Hva er det da som gjør at det ene offentlige utvalget etter det andre legger frem forslag om å reversere velferdsordninger hver gang en reform eller omlegging skal gjennomføres? 

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

”Det er generelt antatt at konkurranse er et hensiktsmessig virkemiddel for å oppnå målet om samfunnsøkonomisk effektivitet” konkluderer rapporten fra Samferdselsdepartementets arbeidsgruppe, med tittelen ”Konkurranse på postmarkedet”. Samfunnsøkonomisk effektivitet defineres her som paretoeffektivitet, det vil si at det ikke er mulig å benytte ressursene annerledes for å oppnå mer på ett område uten at det oppnås mindre på et annet område. Men hva ligger egentlig i begrepene ”oppnå mer” og ”oppnå mindre”? Er økonomiske subsidiering av distribusjon av dagsaviser, ukeaviser, fagblader, tidsskrift og medlemsblader ineffektivt? Oppnår vi ”mer” eller ”mindre” når prisene øker, mangfoldet minsker og Posten ventes å få et resultat før skatt på over 1000 millioner i 2005? Omlegging av postens tjenester ”til kostnadsbaserte priser fastsatt på objektive, oversiktlige og ikke-diskriminerende vilkår” struper avisene og vil sannsynligvis føre til nedleggelse av en rekke tidsskrift, fagblader og medlemsblader. De kulturpolitiske hensynene er fjernet fra problemstillingen, og kanskje vil dette gjøre Posten mer lønnsom. Men er dette nødvendigvis lønnsomt for samfunnet som helhet? 

Samfunnsøkonomisk effektivitet definert som paretoeffektivitet tillater et skille mellom kort og lang sikt. Kortsiktig, statisk effektivitet innebærer effektiv utnytting av ressursene på et gitt tidspunkt eller kortere periode, mens dynamisk effektivitet inkluderer endring i teknologi og ressurstilgang over tid. Hvilke prosjekter som bør bedømmes på kort og lang sikt er derimot et definisjonsspørsmål. Flytoget ble eksempelvis dømt nord og ned allerede før skinnene var på plass, og mange mente ressursene burde blitt brukt til bedre veier. I dag går flytoget med driftsoverskudd, og påstandene om ineffektivitet har stilnet. Overskudd til tross, dette har ikke inspirert til videre utbygging av jernbanenettet i Norge.  

De færreste vil karakterisere Bergensbanen som et samfunnsøkonomisk ineffektivt prosjekt. Skulle noen derimot våge å foreslå et liknende prosjekt i dag ville forslaget blitt forbigått i stillhet, og plassert i kategorien urealistisk, populistisk vrøvl. Bergensbanen hadde den gangen en prislapp på et drøyt statsbudsjett. I dag satses det til sammenlikning svært lite. Dagens rødgrønne regjering har tvert i mot varslet at de som første regjering noen sinne vil hente ut 116 millioner av NSBs sårt trengte overskudd. Det er ikke godt å vite hvilke argumenter som benyttes i regjeringens interne debatter om kollektivtrafikk, men det er svært sannsynlig at frykt for økonomisk uansvarlighet var et argument for å hindre investering i jernbane. Men frykten for den kortsiktige budsjettbalansen er ikke nødvendigvis samfunnsøkonomisk lønnsom. De fleste av dagens velferdsordninger ble innført under helt andre økonomiske forhold enn de vi har i dag, og med støtte fra datidens økonomer. 

Økonomifaget som verktøy

Utviklingen av velferdsstaten og sosialøkonomenes hegemoni i etterkrigsårene henger nært sammen. Helt siden opprettelsen av Økonomisk Institutt på Blindern i 1923 var professor Ragnar Frisch, instituttets ubestridte leder og den første vinner av nobelprisen i økonomi, opptatt av å kommunisere med de politiske miljøene. Frisch mente økonomisk teori og modeller hadde mye å bidra med i utformingen av praktisk politikk, og i etterkrigsårene fylte stadig flere sosialøkonomer sentrale posisjoner i norsk samfunnsliv og politikk. Kombinasjonen av en offensiv fagbevegelse, et styringsdyktig Arbeiderparti og praktiske sosialøkonomer skapte mange av bærebjelkene i dagens velferdsstat. Politiske forslag for arbeidsrettigheter, utdanning for alle og eldreomsorg ble til konkrete reformer med egne poster i det nyetablerte nasjonalregnskapet. ”Det handler ikke bare om hvordan politikk bør innrettes, men hva som skjer dersom vi gjør slik eller slik,” mente Frisch. Nasjonalregnskap og nasjonalbudsjett (begge definert av Frisch) ble viktige redskaper for å se samfunnsøkonomien som helhet. Selv var Frisch først og fremst vitenskapsmann. Men hans mange ideer og modeller, og ikke minst hans viktige posisjon hos studentene, bidro til at tanken om økonomifaget som analytiske verktøy for økonomisk planlegging både fikk vitenskapelig og politisk gjennomslag.  

Ragnar Frisch hadde et uttalt ønske om å erstatte ¾ av den politiske debatten med fagøkonomiske, rasjonelle årsakssammenhenger. Økonomisk teori og tilsynelatende objektive økonomiske sannheter har i dag svært stor påvirkning på den økonomiske politikken, men det er ikke den keyensianske tradisjonen Frisch i sin tid hadde i tankene som dominerer diskusjonen. Nyklassiske økonomiske modeller og teori definerer mange samfunnsøkonomiske sammenhenger, eksempelvis oppfatningen at skatt skaper et samfunnsmessig effektivitetstap (hentet fra den modelltekniske forutsetningen om fri konkurranse), at mennesker er først og fremst profittmaksimerende individer (homo economicus) og at statlig styring per definisjon er mindre effektivt enn markedsløsninger (Adam Smiths usynlige hånd). Sammenhenger som i realiteten er teoretiske og ideologiske konstruksjoner aksepteres som sannheter og begrenser politikkens rom.  

Snarere enn en realpolitisk fødselshjelper, oppfattes økonomifaget i dag av mange som et effektivt hinder for nytenkning. I mange tilfeller er en slik karakteristikk urettferdig. Den faglige bredden vesentlig større enn det inntrykket media gir. Ofte blir samfunnsøkonomers konklusjoner på enkelte områder løftet opp som overordnede mål, og dermed tatt ut av sammenhengen. I mange tilfeller er det slett ikke økonomene selv som oppfordrer til begrensning, men politikere som mangler mot. Likevel er det ingen tvil om at de siste tiårenes teoretiske konklusjoner har hatt stor betydning for den politiske utviklingen på 1980- og 90-tallet, og fortsatt har det. Men økonomisk teori og makromodeller er kun hjelpemidler for å analysere hva som skjer dersom vi velger det ene eller andre alternativet, og kan verken være en erstatning for politikk eller et mål i seg selv. Samfunnsøkonomer må skape matematikk og modeller som hjelper oss å gjennomføre politiske målsettinger, ikke formulere politiske målsettinger som tilpasser samfunnet de økonomiske modellene.

Gratis kollektivtrafikk

Et av Ragnar Frisch sine mer originale forslag var hans ide om at en målsettingsformulering må ligge til grunn for alle makroøkonomiske modeller. En preferansefunksjon skulle reflektere politikerne og beslutningstakernes politiske avveininger. Metoden som ble foreslått var omfattende kartlegging av politikere gjennom grundige dybdeintervjuer. Frisch fikk lite gjennomslag for forslaget og politikernes preferanser er ikke en del av dagens makroøkonomiske pensum. Det er vanskelig å se for seg samfunnsøkonomer gjennomføre en politiske og psykologisk analyse av politikerne for å finne ut hva de egentlig ønsker. Men kanskje er ikke den overordnede ideen helt bak mål? Det var nettopp en slik preferansefunksjon innbyggerne i Hasselt tok hensyn til.

I den belgiske byen Hasselt hadde de et problem. De to firefelts motorveiene rundt byen strakk ikke lenger til, og byens innbyggere tilbrakte en stadig større del av dagen i bilkø. Politikerne så ingen andre muligheter enn å ytterligere øke underskuddet på budsjettene, kutte i velferdsordninger og bygge en tredje motorvei. ”Hvorfor ikke heller gjøre kollektivtrafikken gratis?” spurte en dag en av byens borgere. Forslaget ble naturligvis utskjelt som useriøst og populistisk vrøvl, et hårreisende forslag som ville sluke alle budsjettposter og lede byens økonomi ut i enda mer alvorlig uføre. En strålende idé, tenkte den sosialdemokratiske borgermesterkandidaten Steve Stevaert. Sannsynligvis hadde økonomene som fikk i oppdrag av Stevaert å utrede planene neppe forventet seg noe mer enn en teoretisk øvelse. De tok feil. Velgerne valgte Stevaerts visjoner for kollektivtrafikken, og planene ble satt ut i live. Et par år senere var billettautomatene på byens busser fjernet, halvparten av asfalten i sentrum var erstattet med grønt gress og sykkelstier, bilkøene var mer eller mindre oppløst, og antallet passasjerer var økt med 800 prosent!  

Uavhengig av politisk ståsted vil de fleste samfunnsøkonomer være enig i at deler av kollektivtrafikken må subsidieres over offentlige budsjetter. Trikk og tog har svært høye investeringskostnader, samtidig som kostnadene ved en enkeltperson ekstra (marginalkostnadene) er lave. Kostnadene er med andre ord nærmest uavhengig av antallet passasjerer. Er det allerede investert i skinner og tog, lønner seg å fylle dem opp. Hvor mye som bør subsidieres er derimot et kontroversielt spørsmål. 

I dag velger mange bil på bakgrunn av en oppfatning om besparelse av tid og penger, og bedre komfort. Samtidig er kostnadene en bilist påfører andre langt større enn gevinstene for den enkelte sjåfør. Færre biler vil gi mindre forurensing, eksos og støy, mindre behov for veier og trafikkmaskiner, og bedre plass for såkalte myke trafikanter. Behovet for parkeringsplasser og parkeringshus reduseres, omfanget av bilfrie gater kan økes, og det blir enklere å klare seg uten bil. Budsjettpostene for veiutbygging og parkeringshus vil bli redusert, og forhåpentligvis vil færre biler begrense antallet bilulykker. Dersom redusert bilbruk reduserte kostnadene ved ulykker med 20 prosent ville dette eksempelvis innebære drøye 5 milliarder spart på helsebudsjettet hvert år.           

Samtidig med de økonomiske besparelsene og de samfunnsøkonomiske gevinstene har naturligvis denne typen reform en betydelig kostnad som må dekkes over statsbudsjettet. Skatten vi betaler i dag benyttes slik at vi har gratis skole og utdanning, sykehus, tannlege for unger og en rekke andre goder vi ikke betaler direkte for. På samme måte vil skatteinntektene være en viktig finansieringskilde for gratis kollektivtransport. I tillegg kan det vurderes å bruke av avkastningen på oljefondet på nettopp kollektivtrafikk. Men finansiering bør ikke være det mest sentrale spørsmålet dersom en visjon for trafikkløsninger skal formuleres. Gratis kollektivtransport er først og fremst et spørsmål om prioritering. Og om politisk mot. 

Landets siste store jernbaneplan ble lagt frem i 1923. På et stort norgeskart var det tegnet inn forslag til hvor toglinjene skulle gå. Svarte tusjlinjer på kryss og tvers over hele landet dekket nesten hele kartet. I den vedlagte rapporten stod det at planen hadde et tidsperspektiv på mellom 50 og 100 år. Et offentlig utredningsutvalg som hadde foreslått det samme i dag ville blitt uskjelt og ledd ut av presse og politikere, som med en anstrengt latter ville skjelet nervøst i retning av økonomene i Norges Bank og Finansdepartementet. En selvpålagt frykt for renteoppgang og økonomisk uansvarlighet begrenser politikernes mot og vilje til å tenke nytt. Politikk handler selvsagt om prioriteringer og mulighetene våre avhenger av tilgjengelige ressurser, både økonomiske og menneskelige. Samtidig viser et kort historisk tilbakeblikk at store velferdsløft ble gjennomført under langt mer usikre økonomiske forhold enn i dag. Økonomifaget er et verktøy for politisk planlegging, og et analyseredskap for å gjennomføre våre preferanser i praksis. Visjoner for velferd defineres verken av økonomiske teorier eller den kortsiktige budsjettbalansen. I Hasselt var visjonen en grønn by. For et halvt århundre siden skapte vi rettigheter til utdanning for alle, barnehager og en pensjon å leve av. Vi avgjør selv hvilke visjoner som er en selvsagt del av velferdsstaten om noen få tiår.