Avmakt i næringspolitikken - er evnen for liten eller viljen for stor?

1. Innledning

Med små variasjoner definerer (konvensjonelle) samfunnsøkonomer som oftest næringspolitikk som tiltak som skal korrigere markedssvikt i næringslivet. En slik ”markedskorrigerende” definisjon er imidlertid mer et uttrykk for hvordan samfunnsøkonomer mener denne politikken bør utformes, enn en adekvat beskrivelse av hvordan mange politikere og andre engasjerte definerer den. Høy temperatur over mange år i den næringspolitiske debatten skyldes langt på vei at mange næringspolitikere har betydelig høyere ambisjoner enn å korrigere vanlige former for markedssvikt. De ønsker typisk å bidra til næringsutvikling, og næringspolitikk vil da betegne all politikk som relativt direkte påvirker næringsstrukturen. I praksis har det meste av den eksplisitte næringspolitikken fungert som ulike former for støtte til bedrifter og næringer innen konkurranseutsatt sektor (K-sektor). Spesifikke tiltak overfor enkeltnæringer skal da bidra til å bedre Norges internasjonale konkurranseevne, en oppgave som er av makroøkonomisk karakter. En slik næringspolitikk har ikke vært eksplisitt begrunnet som korreksjon av markedssvikt. Kan den det? Spørsmålet er komplisert, spesielt i forhold til rammene for denne artikkelen.Vi har likevel til hensikt å gi noen ansatser til svar.

Overfor tradisjonelle former for markedssvikt i næringslivet har vi vondt for å se at politikerne ikke rår over de tiltak som trengs. Når man derimot, i tillegg, setter seg høye mål om et vekstkraftig konkurranseutsatt næringsliv, kan man forstå at flere uttrykker avmektighet i næringspolitikken. Eksempelvis har næringsministrene i den nylig avgåtte regjeringen med rette eller urette blitt assosiert med avmektighet. Det hevdes at bindingene av internasjonale avtaler, spesielt WTO og EØS nærmest har tømt “verktøykassen”.Tiden vil vise om den nye regjeringen når sine mål om å fylle opp verktøykassa på ny, og hvilke verktøy dette i så fall vil være. Når ambisjonsnivået utvides fra korreksjon av markedssvikt til mer generell påvirkning av næringsstrukturen, må man tilpasse ambisjonsnivået i forhold til at tunge markedskrefter setter grenser for hva man kan oppnå politisk. På den annen side bør ambisjonsnivået også ta hensyn til at politikerne rår over langt flere potente former for politikk enn de tradisjonelle næringspolitiske tiltakene. En annen hensikt med denne artikkelen er å begrunne at særlig i Norge er mulighetene for å påvirke næringsstrukturen gjennom politikk faktisk ikke så små som mange hevder. Spørsmålet er snarere om dagens næringspolitikk lider av manglende sammenheng eller koherens, enn av mangel på virkemidler. Mangel på koherens skyldes i større grad målkonflikter enn kunnskapsmangel.

Vi starter med en gjennomgang av ulike former for politikk som påvirker næringsstrukturen. Her vier vi mest omtale til politikkområder som ligger utenfor næringsminsterens domene. Gitt at målet (også) for næringspolitikk er effektiv ressursutnyttelse, peker vi i avsnitt 3 på at de viktigste politikkbidragene sannsynligvis ligger utenfor det de fleste betrakter som næringspolitikk. I avsnitt 4 diskuterer vi hvorfor det meste av næringspolitikken i praksis ender som støtte til enkeltnæringer i K-sektor, og om dette har en god samfunnsøkonomisk begrunnelse.

2. En “liten” og en “stor” næringspolitikk

En snevert avgrenset næringspolitikk omfatter kun tiltak som har til hensikt å korrigere for at enkeltmarkeder ikke fungerer tilstrekkelig godt uten politiske inngrep. Denne politikken påvirker direkte enkeltnæringer eller grupper av næringer relativt til økonomien som helhet. Det er imidlertid en klar tendens til å la næringspolitikk (“industrial policy”) omfatte også økonomiske politikkområder som angår store deler av næringslivet mer eller mindre likt. Da vil eksempelvis forsknings- og utdanningspolitikk og mer generelle sider ved skattepolitikken falle inn under næringspolitikken. En mulighet er å skille mellom den “lille” eller snevre næringspolitikken som knytter seg til næringsstøtte og selektiv næringsbeskatning, og den “store” eller utvidede næringspolitikken som også omfatter andre politikkområder som påvirker næringsfordelingen. Det er i denne utvidede betydningen av næringspolitikk at spørsmålet om koherens i politikken får betydning.

2.1. Den “lille” næringspolitikken

Nasjonalbudsjettene drøfter regelmessig (i kapittel 5) næringspolitikken som en del av strukturpolitikken. Direkte næringsstøtte i 2005 er over 17 mrd. kroner, tilsvarende om lag 1,5 prosent av bruttoproduktet i privat sektor (ekskl. petroleumsvirksomheten). Av dette utgjør landbruksstøtte vel 11 mrd. kroner, og dette er midler som ikke uten videre kan anvendes til støtte av andre næringer. Handelshindre er under nedbygging, men er fortsatt en sentral del av den effektive støtten til jordbruk og jordbruksbasert næringsmiddelindustri. I tillegg kommer en rekke andre tiltak som har klare konsekvenser for næringsstrukturen. Skattepolitikken er full av spesielle unntak som begunstiger visse næringer (jf. tabell 5.9 i NB 2006). Samlet beløper disse “skatteutgiftene” seg til om lag 13 mrd. kroner i 2005 når vi holder regionale virkemidler utenfor. Her står skattefavorisering av sjøfart og fritak for forbruksavgift på elektrisk kraft til industri for over halvparten. Summen av ulike tilskudd og unntak fra ordinære skatteregler gir altså et førstehånds provenytap for staten på om lag 30 mrd. kroner i 2005.[1] Det meste av dette kommer faktisk eller potensielt konkurranseutsatt (som f.eks. landbruk) virksomhet til gode. Gunstige kraftkontrakter til kraftintensiv industri virker på samme måte. Beregninger indikerer at avvikling av disse kontraktene vil redusere produksjonen i disse næringene med ca. 35 prosent.[2] Bare de tiltakene vi her har nevnt fremstår for oss som et ganske omfattende sett av virkemidler med store provenyeffekter. Men de utgjør fortsatt kun en begrenset del av de virkemidler som kan og faktisk brukes til å påvirke sammensetningen av hva som produseres i norsk økonomi.

2.2. Næringspolitikk i utvidet forstand
Forskningspolitikk

Det kan diskuteres om statens bevilgninger til forskning og utvikling (FoU) bør regnes som en del av næringspolitikken.[3] Ex post vil fordelingen av offentlige FoU-midler ha en skjev næringssammensetning fordi midlene i stor grad går til den delen av det eksisterende næringslivet som tradisjonelt driver med FoU. Dette er først og fremst tradisjonelle norske ressursbaserte næringer. Forskningsmeldingen sier at slik skal det også prioriteres fremover, selv om også mer allmenne hensyn og generelle kunnskapsbehov skal prioriteres. SkatteFUNN-ordningen, som ble introdusert i 2002, er et supplement til andre virkemidler i forskningspolitikken. Selv om denne ordningen bl.a. tar sikte på å nå andre foretak enn de Forskningsrådet og virkemiddelapparatet har etablerte relasjoner til, viser tildelingen ex post en langt høyere andel SkatteFUNN-foretak innenfor industri enn innenfor f.eks. varehandel og hotell og restaurantvirksomhet.

Dette eksemplifiserer at begrepet næringsnøytralitet kommuniserer dårlig. En næringsnøytral næringspolitikk har som eneste mål å utbedre markedssvikt. Når innslaget av markedssvikt varierer mellom næringer/markeder, vil en slik politikk ikke ha en nøytral effekt på næringsstrukturen. Hvilket heller aldri har vært meningen; poenget med all næringspolitikk er å sørge for en annen allokering av ressurser enn man får hvis markedene overlates til seg selv.

Når det gjelder forskningspolitikk, er det imidlertid gode grunner til at den heller ikke bør være næringsnøytral ex ante i en liten økonomi som den norske. Forskning er sin natur elitistisk, og et lite land kan ikke bli god på alt.

Utdanningspolitikk

De fleste tiltak rettet mot forbedringer av bedriftenes produktivitet og lønnsomhet vil treffe næringene ulikt. Spesielt får den offentlige prioriteringen av en så stor sektor som utdanningssektoren, særlig høyere utdanning, relativt klare virkninger på næringsstrukturen. Det offentlige bidraget til økt tilbud av høyt utdannet arbeidskraft vil vri sammensetningen av samlet produksjon i favør av de næringene som relativt til andre næringer best evner å nyttiggjøre seg denne faktoren.

Offentlig produksjon og næringspolitikk

Næringspolitikk skal påvirke sammensetningen av hva som produseres i norsk næringsliv. Men hva som faller inn under ”næringslivet” er i seg selv et hovedspørsmål i politikken. I Norge produseres og finansieres flere individrettede goder i hovedsak av offentlig sektor. Utdanning, helse og omsorg (inkl. pleie) er de viktigste. Offentlige konsumutgifter innenfor helse og omsorg utgjorde 10.5 prosent av BNP i 2004. Beregninger viser at aldringen av befolkningen alene vil øke denne andelen til 16.7 prosent i 2050.[4] Sysselsettingen i denne sektoren vi vokse med mellom 1 og 2 prosent per år etter 2015, mens arbeidsstyrken totalt ikke øker nevneverdig.

Dette er og vil være resultater av politikk, selv om tiltakene ikke er av samme type som næringsstøtte og skattefavorisering. Dersom disse tjenestene i større grad ble omsatt i private markeder, slik tilfellet er i bl.a. USA, ville ulike former for offentlig subsidiering av dem åpenbart blitt regnet som næringspolitikk. En mer direkte offentlig produksjon og finansiering kan gi de samme realøkonomiske resultatene. Det er grunn til å tro at aktuelle beslutninger om ambisjonsnivået for denne delen av velferdsstaten, vil ha langt større effekt på sammensetningen av produksjonen i norsk økonomi enn andre aktuelle næringspolitiske beslutninger.

Næringspolitikk i et land med verdifulle og statseide naturressurser

Ingen aktuell diskusjon om næringspolitikk i Norge kommer utenom at statens beslutninger om tempo i utvinning av petroleumsressursene og hvordan inntektene fra denne utvinningen skal anvendes, har avgjørende betydning for norsk næringsstruktur. Debatten om utvinning i Barentshavet illustrerer hvilken næringsøkonomisk betydning mange tillegger leting og utvinning på norsk sokkel. Norge er utnyttelse av naturressursene konsesjonsbelagt. De politiske beslutningene om utvinningstempo påvirker næringsstrukturen direkte og må derfor betraktes som næringspolitikk i snever forstand. I dag synes valget av utvinningstempo å fungere som en form for selektiv stabiliseringspolitikk rettet mot leverandørindustrien. Politikken som styrer anvendelse av petroleumsinntektene har også en så stor betydning for næringsstrukturen at den kan betraktes som en form for utvidet næringspolitikk, jf. diskusjonen om virkningen av økt bruk av oljeinntekter på norsk industri. I og med at det er staten som eier ressursene under havbunnen, er derfor sammensetningen av norsk produksjon og utenrikshandel i langt større grad enn i mange andre land bestemt av politiske beslutninger.

3. Hvor er det viktigst med politikk?

I hovedsak mener vi at myndighetene har virkemidler som tar sikte på å nøytralisere effektivitetstapet knyttet til vanlige former for markedssvikt. De blir også brukt. Grønne skatter benyttes. Internasjonale avtaler er ikke grunnen til at disse satsene ikke er like for alle eller høyere enn i dag. Internasjonale avtaler gir rom for mer jordbruksstøtte enn det som kan begrunnes med markedssvikt i Norge. Det er andre grunner til at stor jordbruksstøtte likevel har oppslutning. Samtidig vil sannsynligvis det faktum at yngre mennesker i betydelig omfang forlater bygde-Norge, bidra til at denne støtten ville blitt redusert i årene fremover, også uten liberalisering gjennom WTO-forhandlingene. Norge står for øvrig fritt til å gå raskere frem enn den minimumsfarten som WTO-avtalen setter for nedbygging av handelshindre. Myndighetene støtter FoU, og det er ikke utlandet som hindrer oss i å støtte det mer. SND, såkornfond og andre ordninger sikter mot å nøytralisere den markedssvikt som asymmetrisk informasjon kan skape i kapitalmarkedet for særlig små bedrifter og nyetablering.Vi tror i likhet med Sandmoutvalget at det ville gi en lavere avkastning på nasjonal sparing dersom deler av petroleumsfondet ble kanalisert til norsk økonomi. Den nylige boomen i riggmarkedet bør være et tankekors for dem som hevder at det er vanskelig å reise risikokapital til norske investeringsprosjekter. Det er ikke enkelt å se hvordan konkurransepolitikken skal bli signifikant bedre; Konkurransetilsynet er aktivt, og empiriske studier tyder ikke på at det finnes store markeder der innslaget av monopolprofitt er stort over lang tid. I sum tror vi derfor at det ikke er store uhøstede gevinster å hente ved en annen bruk av den “lille” næringspolitikken.

Faren for virkelig store samfunnsøkonomiske effektivitetstap ligger på tre områder som alle ligger utenfor det som normalt betraktes som næringspolitikk:

1. Arbeidsmarkedet: Her er de effektive skattekilene allerede meget høye, slik at fritid på marginen (og et stykke innenfor) koster mer enn det smaker i samfunnsøkonomisk forstand. Spesielt vil det være viktig å unngå trygding av arbeidsdyktige personer, gjennom ulike former for ekskluderende arbeidsliv og pensjonsordninger som effektivt sett subsidierer fritid på toppen av høy effektiv skatt på arbeid.
2. Organiseringen av velferdsstatens tilbud av individuelle tjenester: Her er det vanskelig å etablere mekanismer som hindrer at det kan oppstå stort sprik mellom nytte og samfunnsøkonomiske kostnader for et stort omfang av tjenester.
3. Utformingen av pensjons- og skattesystemet, herunder valget mellom brukerbetaling og skattefinansiering av offentlige tjenester:Beslutningene her kan gi store utslag på skatteproveny og allerede høye effektive skattekiler for svært mange. Skattesystemet bør allerede nå gjøres robust i forhold til at aldringen av befolkningen vil øke provenybehovet langt sterkere enn skattegrunnlagene. Når dette skjer samtidig som flere skattegrunnlag lettere kan flyttes ut av landet, blir det desto viktigere for staten å høste grunnrente. I møte med politikken har samfunnsøkonomene tapt hver gang de har anbefalt at bolig beskattes som annen kapitalinntekt.

4. Nærings- og makropolitikk - de møtes i K-sektor
4.1. Hvorfor går det meste av næringsstøtten til K-sektor?

Som påpekt over, tar så og si hele den “lille” næringspolitikken i Norge sikte på å støtte deler av K-sektor. I et samfunnsøkonomisk perspektiv er sammensetningen av K-sektor viktig i forhold til kun ett kriterium: Den skal sørge for at vi betaler for oss i det internasjonale varebyttet til lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad. Spesialiseringen innad i K-sektor bør derfor reflektere komparative fortrinn. Ressursmessige annerledesland som Norge er de som har mest å tjene på en slik spesialisering av næringsstrukturen.

Dette hovedperspektivet gjør at minst to grunner til å støtte enkelte S-næringer ikke er gyldige som begrunnelse for støtte til enkelte K-næringer. For det første: Gitt at man av ulike grunner (som vi ikke tar stilling til) mener at markedet genererer for lite av et gode, har det åpenbart god mening å støtte norske produsenter av dette godet hvis de er de eneste som produserer det. Bruken av en K-vare kan derimot varieres helt uavhengig av norsk produksjon gjennom import. For det andre: Gitt at man av ulike grunner ønsker å påvirke produktprisene som element i fordelingspolitikken, kan det være meningsfullt å støtte produsenter i S-sektor. For en enkelt S-næring vil subsidier typisk komme konsumentene til gode gjennom prisoverveltningen. En slik begrunnelse for støtte til enkeltnæringer holder ikke overfor K-næringer, fordi produktprisene her er gitt på verdensmarkedet, og støtten vil da i hovedsak (på sikt) veltes bakover på lønninger og priser på andre ressurser som ikke kan flyttes mellom land, jf. den skandinaviske inflasjonsmodellen.

Når det meste av selektiv næringsstøtte likevel tilfaller enkeltnæringer i K-sektor, skyldes det trolig en kombinasjon av to forhold. For det første at støtten gis som følge av press for å bevare truede arbeidsplasser, og presset er sterkere fra K-næringer enn fra S-næringer. Det skyldes at det er i K-sektor konkurransepresset mot den enkelte bedrift og næring er tøffest, fordi det er så mange gode utlendinger med i konkurransen. For det andre har presset møtt “myk” motstand, og her har flere holdninger spilt på lag:

• Lobbykampanjer opphøyer eksport til en særlig edel form for verdiskaping, og de gjør det fordi et slikt budskap har appell hos mange.
• Mange forveksler en bedrifts konkurranseevne med nasjonal konkurranseevne: ”Det som er godt for en eksportbedrift, er godt for Norge.” Samfunnsøkonomer bør her erkjenne at dersom de virkelig har forstått innholdet bak begreper som alternativkostnad og komparative fortrinn, har de også på noen områder utviklet en annen spontan ”magefølelse” av hva som er riktig og galt enn den de fleste andre har. Det er dessverre et dårlig utgangspunkt for saklig og trivelig debatt. I dagens debatt opphøyes en tilsynelatende sunn sans for fair play nærmest til et generelt prinsipp for næringspolitikk under tittelen “Konkurransenøytralitet”, en politikk vi vil kritisere nedenfor.
• I forlengelsen av dette kommer at motforestillingene fra økonomer er vanskelige å “selge”. Mens offensiv satsing på enkeltprosjekter gir positive assosiasjoner til konstruktiv handlekraft, bygging av landet etc., fremstår ofte påminnelser om alternativkostnader og helhetshensyn som i beste fall defensivt, ofte som destruktivt og negativt. Henvisningen til “økt samfunnsøkonomisk effektivitet” er lite konkret, og fordelen for hver enkelt vil typisk være liten og uklar.

4.2. Blir K-sektor for liten, og hva bør vi gjøre med det?

Utviklingen i størrelsen på den samlede K-sektoren dreier seg om å høste gevinster av å benytte internasjonale kapitalmarkeder til å løsrive den løpende forbruksutviklingen fra den løpende produksjonen. Norge høster her store gevinster pga. den ujevne tidsprofilen for kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten.Vellykket utnytting av muligheten til å ha forbigående ubalanse i utenrikshandelen, krever imidlertid en evne til fleksible tilpasninger på produksjonssiden. I en åpen økonomi må økt samlet sparing i hovedsak realiseres gjennom en tilsvarende økning i K-sektors produksjon dersom man skal unngå økt ledighet.[5] Da må lønninger og/eller valutakursen tilpasse seg slik at bedriftene finner dette lønnsomt. Et hovedspørsmål i norsk økonomi er om denne tilpasningsmekanismen fungerer tilstrekkelig fleksibelt. Mens lavere sparing og reduksjon av K-sektor typisk vil være en behagelig prosess for de fleste, tyder både teori og erfaringer på at den motsatte prosessen er problematisk, særlig dersom oppbyggingen av K-sektor må skje fra svært lavt nivå.

Dette tilsier at det er viktig å unngå at vi havner i en situasjon som gjør en slik problematisk gjenoppbygging av K-sektor nødvendig, dvs. at vi unngår Hollandsk syke. En politikk rettet mot et slikt mål springer altså ut av makroøkonomiske problemer knyttet til endringer i nasjonal sparing, stivheter i lønnsdannelsen og generelle omstillingsproblemer. Hvis det er vanskelig å øke K-sektor, har det likevel god mening å si at vi har et næringsøkonomisk problem. Desto mer spesialisert K-sektor er, desto sterkere vil problemene i praksis knyttes til bestemte enkeltnæringer, og selektiv næringspolitikk kan da fremstå som det tilsynelatende mest treffsikre virkemiddelet.

Dette motiverer følgende spørsmål: Er frykten for Hollandsk syke velbegrunnet i Norge med vår raskt økende finansformue i utlandet? Er det ulike former for markedssvikt som fører til at K-sektor blir for liten? Vil den beste politikken rettet mot slik markedssvikt inneholde næringspolitiske virkemidler som favoriserer enkelte K-næringer?

Argumentet for at vi nå skal sette i gang et slikt “investeringsprosjekt” som støtte til K-sektor vil være, er at vi på lang sikt trenger disse næringene, og at vi ikke eller vanskelig får nok av dem i fremtiden med mindre vi tenker “infant industry” nå. Beregninger i Holmøy og Heide (2005) og i Holden-II utvalget viste at utviklingen i K-sektor i begynnelsen av inneværende tiår var svakere enn det som kan opprettholdes på lang sikt, gitt et krav om langsiktig balanse i utenrikshandelen. Manglende evne hos politikere og folk flest til å danne seg et riktigst bilde av fremtiden og til å ta tilstrekkelig hensyn til en relativt fjern fremtid, innebærer en form for markedssvikt. Som nevnt, er gjenoppbygging av K-sektor, via lavere reallønns- og forbruksvekst, normalt mer krevende enn den motsatte prosessen. K-sektor er typisk preget av kapital- og kunnskapsbasert produksjon, og oppbygging av K-sektor blir vanskeligere dersom nøkkelkompetanse, eller basisen for å videreutvikle denne, går varig tapt under i nedbyggingsfasen. Klyngemekanismer kan forsterke slike problemer.

På den annen side kan det hevdes at fremtidens K-bedrifter uansett vil være helt andre og annerledes enn dagens. Blokkerer man lønnsom fornyelse ved kunstig åndedrett i en krisetid på flere tiår? Utvikles kompetanse med fremtidig verdi ved at man bygger på det gamle, eller krever ikke produkt- og teknologiutvikling en slik kontinuitet? Og hvor mye av dagens K-sektor trengs for å ivareta den nødvendige kontinuiteten?

Den vanlige samfunnsøkonomiske vurderingen (uttrykt i bl.a. NOU 2003:9 “Skatteutvalget”) fraråder at man bruker skatte- og næringspolitikk selektivt for å begunstige enkelte næringer, uavhengig av om disse er K-sektorer. Svak konkurranseevne overfor utlandet er et makroøkonomisk problem som best løses ved makroøkonomiske virkemidler, hvor det avgjørende er å få lønnsdannelsen i tråd med hovedkursmodellen, det vil si at rammene for lønnsoppgjørene legges i k-sektor. Det kan imidlertid innvendes at denne anbefalingen i større grad beskriver hva som burde skje enn det som faktisk vil skje. Det kan i økende grad bli vanskelig å få støtte for at K-sektor skal diktere lønnsveksten for ”alle” etter hvert som den sysselsetter en stadig mindre minoritet av arbeidstakerne. Kan man i fravær av bedre virkemidler legitimere nærings- og skattepolitikk som nest best-løsninger for å hindre for sterk reduksjon i K-evnen? Dette kunne i så fall betraktes som en form for stabiliseringspolitikk rettet mot hele K-sektor, ikke utvalgte deler av den. Man kan i denne forbindelse spørre om ikke aktiv stabilisering gjennom finans- og pengepolitikk innebærer en systematisk favorisering av skjermet sektor over tid.[6]

4.3. Konkurransenøytralitet: Et dårlig prinsipp

Som en selvstendig innvending vil vi peke på at det er fare for at støtte til K-sektor gjennom næringsstøtte og skattefavorisering kan gli ut i en mer generell aksept for en såkalt konkurransenøytral næringspolitikk. Industriutvalget vurderer konkurransenøytralitet som et alternativt prinsipp til næringsnøytralitet for næringspolitikken. Noe rart har skjedd når en slik diskusjon i det hele tatt kommer i gang. Det ”rare” kan være at næringsnøytralitet gir misvisende assosiasjoner til en politikk som har nøytral, i betydningen null, effekt på næringsstrukturen. I så fall må begrepet erstattes med noe som bedre kommuniserer den bærende ideen om at næringspolitikken skal korrigere markedssvikt. En næringspolitikk som innebærer noe annet enn dette, vil per definisjon påføre oss et samfunnsøkonomisk tap. Et eksempel: En samfunnsøkonomisk vurdering anbefaler grønne skatter uansett om andre land ikke har slike skatter. En slik korreksjon av eksterne forurensningseffekter er helt i tråd med ideen bak begrepet næringsnøytralitet; det er innslaget av forurensning som dikterer forskjellsbehandlingen, alt annet er irrelevant. Effekten blir ikke nøytral på næringsstrukturen. En konkurransenøytral politikk ville derimot fulgt utlandets beslutning. Satt på spissen innebærer konkurransenøytralitet som en regel at vi slutter å tenke selv, og lar konkurrentlandene sette de politiske rammevilkårene for norsk næringsliv, uansett hva de måtte foreslå. Dersom man likevel går inn for en slik norsk politikk, eller mangel på sådan, vil behovet for følgende nødvendige operative avklaringer forhåpentlig føre til en revurdering:

1. 
   Skal likhet i rammebetingelser gjelde hvert enkelt element i rammebetingelsene, eller er det den samlede effekten av politikken på lønnsomheten som er avgjørende? Det vil nesten alltid være mulig å finne forskjeller mellom land på enkeltområder. Sammenligning av utvalgte elementer i en samlet politikk kan gi et misvisende bilde av politikkens samlede effekt på lønnsomheten i ulike næringer. Sammenligning av enkeltvilkår skaper stort spillerom for ressurskrevende lobbyisme.
2. Bør politikken kompensere for forskjeller i ikke-politiske rammevilkår som produktivitet, lønn og andre faktorpriser? Vi nøler med å nevne slike banaliteter, men hovedårsaken til at f. eks. Kina, har lavere produksjonskostnader enn de fleste andre land, er ikke en spesiell næringspolitikk, men at lønningene er lave i forhold til produktiviteten.
3. Hvilke andre land skal norsk næringspolitikk sammenligne seg med?
4. Hvilken næringsinndeling skal benyttes i kartleggingen og utformingen av rammebetingelser? For eksempel blir betydningen av gunstige kraftkontrakter langt større for metallindustrien enn for industrien totalt.

5. Avsluttende merknader

Vi har over uttrykt en viss skepsis overfor dem som tror at man kan oppnå store samfunnsøkonomiske gevinster gjennom næringspolitikken. Det gjøres mye riktig i Norge. Noe av det riktigste er at man ikke gjør en god del ting som foreslås av aktivistiske lobbyinteresser som vil satse meget ambisiøst med andres penger. Dessuten mener vi at mulighetene for å påføre økonomien effektivitetstap i stor skala ligger utenfor domenet for den vanlige avgrensningen av næringspolitikken.

Dette bør ikke hindre oss i gjøre ting enda bedre. Hva slags kunnskap er det da som først og fremst trengs? Når det gjelder det rent kvalitative budskapet om at eksterne effekter og andre former for markedssvikt kan berettige politikk, tror vi at økonomifaget langt på vei har gjort jobben sin. På det prinsipielle plan er det også godt klarlagt hvordan politikken bør innrettes, og at mangelfull informasjon og styringssvikt i praksis innebærer at markedssvikten må ha et visst omfang før en setter inn selektive tiltak. Det som i langt større grad mangler, er gode tallanslag på de ulike formene for markedssvikt. Uten slike, står man relativt hjelpeløs i vurderingen av hva som er riktig dosering av de næringspolitiske tiltakene. Men selv om en skulle lykkes i å finne gode anslag på markedssvikt, vil det være vanskelig å avgjøre om dagens virkemiddelbruk innebærer en riktig korreksjon av svikten. Det skyldes at den effektive korreksjonen er et resultat av mange typer tiltak som kan forsterke og motvirke hverandre på en mer eller mindre uoversiktlig og tilsiktet måte.Vi er her tilbake til spørsmålet om koherens i politikken. Det ville være fruktbar næringsøkonomisk forskning å redusere disse problemene.

Det er et problem at vi vet for lite både om den samlede virkningen på inntektsnivået i Norge og de næringsmessige konsekvensene av næringspolitikken på kort og lang sikt.

Selv om deler av politikken - særlig landbruksstøtten - har vært studert i detalj, kjenner vi ingen samlet gjennomgang av virkningene av politikkområdene. En slik gjennomgang måtte legges opp enda mer ambisiøst enn de beregningene av såkalte effektive satser for næringsstøtte som SSB foretok på 1990- tallet.[7] Den måtte ligge nærmere analysen utført av det såkalte Normanutvalget i NOU 1991: 28 “Mot bedre vitende”, og det er krevende. Et spesielt problem vil være valget av referansepolitikk, dvs. den hypotetiske politikken som den faktiske politikken sammenlignes med. Samtidig er slike analyser av politikk-koherens nyttige å foreta av og til for å vite i hvilken retning man bør gå for å øke effektiviteten av de ulike typer politikk.Analyser av marginale politikkreformer kan gi begrenset informasjon om hvor endringer bør settes inn.

Dette blir aktualisert av internasjonale avtaler som begrenser nasjonal virkemiddelbruk i den økonomiske politikken. ESAs beslutning om at Norge måtte avvikle regional differensiering av arbeidsgiveravgiften - som i prinsippet er et næringsnøytralt virkemiddel - kan medføre at vi blir nødt til å velge mindre effektive virkemidler i regionalpolitikken. I verste fall kan en bli tvunget til å endre skattesystem og tilskudd slik at en kommer tilbake til en regionalpolitikk med kapitalsubsidier slik vi hadde frem til slutten av 1970-tallet.Tilsvarende kan resultatet av de pågående WTO-forhandlingene om tollreduksjoner på landbruksvarer bli at det innføres andre virkemidler for å nå ønskede mål både regionalt og næringsmessig som samlet ikke har så gode makroeffekter.

 

---

 

Fotnoter

Artikkelen er en nedkortet versjon av Cappelen og Holmøy (2005).

1 Fordi skattegrunnlagene ikke er invariante overfor skattesatser, innebærer de beregnede skatteutgiftene en overvurdering
av provenytapet. Denne generelle innvendingen har særlig relevans overfor skatteutgiftene til sjøfart; det er god
grunn til å regne med at innføring av ordinære skatteregler for rederier ikke ville gitt et stort tilleggsproveny fra denne
næringen pga. utflagging. På den annen side kunne overføring av ressurser fra sjøfart til annen normalt beskattet
virksomhet gi en provenyeffekt som ligger nærmere skatteutgiften.

2 Se Bye og Larsson (2003).

3 FoU-politikk plasseres i NB2006 under overskriften næringsstøtte. Det synes vi er litt kunstig ettersom statens
forskningspolitikk i stor grad går til forskningsinstitusjoner i offentlig sektor og ikke til næringer som sådan selv om både
deler av instituttsektoren og UH-sektoren er næringer i statistisk forstand. Forsvarsutgiftene går også til en næring, men
forsvarsbevilgningene er vel ikke for næringspolitikk å regne av den grunn?

4 Se Heide, Holmøy, Solli og Strøm (2005). De viktigste forutsetningene bak denne fremskrivningen av helse- og omsorgsutgiftene
er i) ingen standardøkning definert ved timeverk per bruker; ii) aldersspesifikk sykelighet holder seg på
dagens nivå; iii) befolkningsutvikling som i middelalternativet i de siste befolkningsfremskrivningene fra SSB.

5 I en åpen økonomi vil den delen av sparingen som skjer i form av realinvesteringer være tilnærmet upåvirket av
variasjoner i samlet sparing. Det bør her tilføyes at empiriske studier reiser tvil om dette teoretiske resultatet holder.

6 Dette er noe nærmere diskutert i Cappelen og Holmøy (2005).

7 Se Holmøy og Hægeland (1999) for en generell beskrivelse av effektive satser for næringsstøtte. Fæhn, Jørgensen,
Strøm, Åvitsland og Drzwi (2001) for den siste av slike oversikter.

Referanser

Bye,T. og J. Larsson (2003): Lønnsomhet ved tilbakesalg av kraft fra kraftintensiv industri i et anstrengt kraftmarket? Økonomisk forum nr.1.

Cappelen, Å. og E. Holmøy (2005): Er næringspolitikernes verktøykasse tom? I forhold til hvilke ambisjoner?, Økonomisk forum nr.10.

Fæhn,T. J.A. Jørgensen, B. Strøm,T. Åvitsland og W. Drzwi (2001): Effektive satser for næringsstøtte 1998, Rapporter 2001/18, Statistisk sentralbyrå.

Holmøy, E. og K. M. Heide (2005): Is Norway immune to Dutch Disease?

CGE Estimates of Sustainable Wage Growth and Deindustrialisation, Discussion Paper 413, Statistisk sentralbyrå.

Holmøy, E. og T. Hægeland (1999): Effective Rates of Assistance for Norwegian Industries, Review of Income and Wealth, Series 45, No. 1.