Har vi råd til Folketrygden?
Innledning
Dersom et flertall i befolkningen synes at 70 prosent vekst i reallønna i løpet av de neste 30-40 årene er til å leve med, framfor 100 prosent, vil vi ha råd til å opprettholde dagens Folketrygdmodell. Alternativet til gradvis å øke det gjennomsnittlige skattenivået fra dagens ca. 30 prosent til ca 40 prosent over denne perioden, er at den enkelte må bruke en tilsvarende del av lønna til å spare i individualiserte pensjonsordninger. Resultatet blir mindre omfordeling, lavere pensjoner til de med lave og midlere inntekter, og høyere pensjoner til de som tjener mye. En pensjonsmodell som såkalt "styrker sammenhengen" mellom den enkeltes inn- og utbetalinger er nok et steg på veien bort fra velferdsstatens fellesskapsløsninger.
Presset mot Folketrygden øker. Når dette skrives, er Pensjonskomisjonens endelige innstilling like om hjørnet. Gjennom utspill og lekkaser har man systematisk prøvd å forberede folk på at det går mot trangere tider og lavere pensjoner for de fleste av oss.
Kommisjonens foreløpige rapport (august 2002) fortalte oss at vi får valget mellom det man kaller et "moderniseringsalternativ"og et "privatiseringsalternativ". I begge alternativene skal statens finansielle ansvar begrenses til å sikre alle en minstepensjon (anslått til å ligge omtrent på høyde med dagens, dvs. knapt 100 000 kr. pr. år). Ansvaret for pensjon ut over dette minimumsnivået skal i framtida individualiseres ved at det etableres en direkte sammenheng mellom hvor mye den enkelte betaler inn i premier og får ut i pensjon. I "moderniseringsalternativet" skal sparingen være obligatorisk og foregå i statlig regi, mens beslutningene både om hvor mye som skal spares og hvor det skal plasseres er individualisert i "privatiseringsalternativet".
Folketrygden er svekket
Den norske Folketrygden har aldri blitt det man i starten hevdet at den skulle bli. Årtier med systematisk underregulering av grunnbeløpet har gjort at brutto pensjon for de fleste arbeidstakere med "normal" yrke-karriere og inntekt så vidt er over 50% av brutto lønn (nettodifferansener noe mindre). Ved oppstarten var målet satt til ca to tredjedels lønn, slik tjenestepensjonsordningene i kommuner og stat gir. I privat sektor er det i dag bare de som har tjenestepensjonsordning i tillegg til Folketrygjen som kommer ut noenlunde på dette nivået. Resultatet er at de fleste arbeidergruppene i privat sektor (anslått til rundt 900 000 arbeidstakere) har blitt taperne. Konsekvensene har også blitt en gradvis privatisering av pensjonssystemet. De som har muligheter til det satser i dag på tjenestepensjoner og ekstra sparing utenfor Folketrygden.
Men til tross for Folketrygdens relativt svakere stilling i dag er den bygd opp rundt noen viktige prinsipper for solidarisk omfordeling. Folketrygdens modell for tilleggspensjoner (hvor de med høye inntekter og lang yrke-karriere betaler inn mer enn de får igjen, mens de med lave inntekter og kort inntjening får ut mer enn de betaler inn), gir rom for omfordeling mellom fattg og rik, mellom generasjoner, mellom menn og kvinner, mellom funksjonshemmede og funksjonsfriske, osv.
Forsikringsbaserte pensjoner?
Alternativet til dette systemet er de mer forsikringsbaserte pensjonssystemene, hvor det er direkte sammenheng mellom det den enkelte betaler inn og får ut av ordningene. Betaler du inn mye over mange år, får du god pensjon. Er du av en eller annen grunn ute av stand til å arbeide lenge og tjene godt, blir pensjonen deretter. Den viktigste endringen, som er felles både i Pensjonskommisjonens "moderniserings-" og "privatiseringsalternativ", er at den foreslår en overgang til slike forsikringstekniske spareordnirger. Man sier farvel til den skandinaviske velferdsmodellens pensjonssystem, og vil i stedet innføre de store EU-landenes forsikringsmodell.
Den viktigste forskjellen mellom "modernisering" og "privatisering" er som nevnt i spørsmålet om hvem som skal ha ansvar for, og administrere, sparingen. I "moderniseringsalternativet" skal vi spare i en stalig fellesordning, og det er ventet at Pensjonskommisjonen vil foreslå en såkalt 'fondering" av pensjonssparingen. Det betyr at man vil opprette en egen konto for hver enkelt person, og at sparepengene på disse skal plasseres i kapital- og aksjemarkedene. I "privatiseringsalternativet" skal den enkelte bestemme både hvor mye som skal spares og om sparepengene skal plasseres i aksjer, fonds, bankinnskudd eller lignende. I praksis vil privatiseringsmodellen først og fremst bli arbeid og inntekter til forsikringsselskaper og andre forvaltere, som mot et passende gebyr vil bistå den enkelte med investeringsbeslutninger og oppfølging. "Privatiseringsalternativet" vil ganske sikkert føre til at en betydelig gruppe kommer til å ende opp som permanente minstepensjonister, siden mange ikke vil ha råd til å spare fra år til år.
Men siden begge alternativene bygger på fondering og plassering av sparepengene i markedet, vil folk oppleve at pensjonspengene kommer til å vokse og krympe i takt med svingningene i kapital- og aksjemerkedene. I den foreslåtte pensjonsmodellen overføres risikoen fra samfumet til den enkelte. Høsten 2003 sender de svenske forsikringsselskapene ut beskjeder til sine kunder om at pensjonene kommer til å bli redusert med mellom 15 og 20% som følge av de siste årenes kollaps i aksjemarkedene. I USA opplevde de ansatte i Enron at alle pensjonspengene deres ble "borte" i forbindelse med gigantkonkursen i selskapet. Dette er svingninger som får dramatiske konsekvenser for mange pensjonister, og som har skapt politisk storm i mange land.
En annen forskjell er at man i "moderniseringsalternativet" foreslår å starte innbetalingen av pensjonspremie fra inntektskrone en. Det er først når sparingen gir grunnlag for en pensjon som er større enn minstepensjonen, at den vil få noen praktisk betydning. Personer med lav opptjening vil med andre ord få samme utbetaling som personer uten opptjening (begge får minstepensjonen).
I "privatiseringsalternativet" skattefinansieres hele minstepensonen, og her foreslår man at all pensjonssparing skal utbetales som et tillegg til denne. Langt på vei kan en si at "moderniseringsalternativet" er en slags kopi av det reviderte, svenske pensjonssystemet, mens "privatiseringsalternativet" ligner det danske systemet.
Et liberalistisk angrep
Det nyliberale synet på forholdet mellom fellesskap og individ sammenfattes i begrepet "minimumsstaten". I pensjonssammenheng skal statens ansvar reduseres til å sikre alle en minimumspensjon som skal avverger den mest åpne nøden. Ut over dette skal den enkelte ta ansvar for seg selv. De aktuelle angrepene på Folketrygden føyer seg inn i denne liberalistiske tradisjonen. Men nå heter det plutselig at slike omlegginger er det eneste realstiske svaret på utfordringene fra den kommende eldrebølgen, og det skal gjøre det mulig å skape bred politisk oppslutning om dem. Når vi i løpet av de neste 30-40 årene beveger oss fra å være rundt 2,7 arbeidstakere pr. pensjonist i dag mot bare 1,7 rundt 2050, vil fremtidens yrkesaktive bli ute av stand til å tære ansvaret for en eventuell videreføring av dagens Folketrygd. Får vi høre.
Men hvorfor det? Hvilke problemer er det en privatisering av pensjonssystemet skal løse? Valget av pensjonssystem kan åpenbart ikke påvirke størrelsen på eldrebølgen. Befolkningssammensetningen kommer til å være den samme, og oppgavene med å skape gode livsvilkår og god pleie og omsorg for de eldre kommer også til å bli like store. Man antar at en sterkere sammenheng mellom det som betales inn og det vi får ut i pensjon skal føre til at flere blir stående i arbeid lengre, og dermed bedre forholdstallet mellom yrkesaktive og pensjonister. Men det er slett ikke sikkert. Undersøkelser viser at mange som har god økonomi velger tidlig pensjon fordi de verdsetter fritid og et roligere liv høyere enn arbeidsmarkedets stadig mer stressende krav til effektivitet og lønnsomhet. I så tilfelle er det bare de med dårligst økonomi som vil bli "tvunget" til å arbeide lengre. Om det samlede arbeidstilbudet, og den samfunnsøkonomiske nettoen, blir positiv eller negativ, er høyt usikkert. Men her er vi ved kjernen i all nyliberal modernisering. Den driver fram en sterkere polarisering mellom vinnere og tapere i samfunnet. Noen skal arbeide mer for mindre, mens andre kan arbeide mindre for mer.
Mer av "kaka" til pensjoner
Det hevdes at vi må mer enn doble innbetalingene til Folketrygen, dersom den skal opprettholdes i framtida. I dag anslås pensjonsutbetalingene å utgjøre ca. 8 % av BNP, mens ulike beregninger viser at det vil trenges ca. 17 % av BNP om 30-40 år. Å videreføre et system som bygger på slike forutsetnnger; fremstilles som usolidarisk i forhold til våre barn og barnebarn. Det er å påtvinge dem en skattebyrde som er mer en dobbelt så tung som den vi påtar oss selv.
Men er det mer solidarisk å betale ut mindre til dem som kan spare minst i dag og som må arbeide lengst i framtida? Analysene av de realøkonorniske utfordringene har en lei tendens til å bli borte i diskusjonene om framtidas pensjoner. Altfor for ofte fokuseres det på om vi sparer nok, og hva det vil koste å opprettholde dagens Folketrygd om 30-40 år. Nesten alle utredninger bygger på et premiss om at økt skattefinansiering er helt utelukket, enten av etiske grunner (vi kan ikke skyve regningen over på fremtidige generasjoner), eller av politiske (det er ikke mulig å få folk til å betale mer skatt).Det er minst to gode grunner til å stille kritiske spørsmål ved dette: Med en noe annen prioritering av den økonomiske veksten i de kommende tiårene kan vi redde Fdketrygden uten at folks private økonomi svekkes. Og de omstillinger som kreves for å kunne gi framtidige pensjonister gode tjenester og levekår blir like krevende enten de presses fram av et høyere skattenivå eller av privat oppsparte pensjonsmidler.
Økonomisk vekst gir økt valgfrihet
Alle befolkningsfremskrivninger konkluderer som nevnt med at det gradvis blir flere alderspensjonister i noen tiår fremover. Dette vil toppe seg rundt 2050 (1,3 millioner i 2050 mot 650.000 i dag), for deretter å gå tilbake igjen. Men et like viktig spørsmål er utviklingen i arbeidsstyrken og verdiskapingen. Fremskrivningene her (se bl.a. Nasjonalbudsjettet 2003) konkluderer med at arbeidsstyrken vil holde seg noenlunde konstant eller øke svakt (ca. 2,3 millioner arbeidstakere), mens veksten i økonomien anslås til ca. 1,5 % pr. år. Det betyr at den samlete verdiskapingen i Norge antas å bli dobbel så stor i 2050 som i dag. Vi vet at slike beregninger er forbundet med usikkerhet, men når vi skal vurdere om vi har muligheter til finansiere gode pensjoner til nesten dobbelt så mange pensjonister i 2050, må vi altså ha med at vi høyst sannsynlig er et dobbelt så rikt land som i dag. Spørsmålet blir med andre ord ikke om vi har råd eller ikke, men om hvordan rikdommen skal fordeles.
La oss ta et eksempel: Hvis vi legger til grunn at gjennomsnittig industriarbeiderlønn i Norge i dag er ca 300 000 kroner, så vil lønna målt i faste kroner (dvs sett bort fra all inflasjon underveis) være doblet til ca 600.000 kroner i 2050. Legger vi til grunn at vi i dag har en gjennomsrittskatt på 30%, betyr det at skatten nå utgjør 90.000 kroner og nettolønna 210.000 kroner. Med samme gjennomsnittskatt i 2050 vil skatten utgjøre 180.000 kroner, mens nettolønna er kommet opp i 420.000 kroner. I faste kroner tjener vi dobbelt så mye, vi betaler dobbelt så mye i skatt, og vi sitter igjen rred dobbelt så mye i netto. Vi er blitt dobbelt så rike. Hvorfor er det utenkelig for økonomer å legge til grunn at folk flest kunne være med på et løp som øker den private rikdommen noe mindre enn 100% til fordel for gode fellesløsninger på fremtidens pensjonsutfordringer?
Hvis vi tenker den formastelige tanke at gjennomsnittlig skattenivå øker med 10% (dagens trygdeavgift økes gradvis fra dagens 7,8% til 17,8%, samlet skattenivå fra knapt 30% til knapt 40%) fram til 2050. Da vil lønna på 600.000 kroner bli fordelt med 240.000 kroner til felleskassen og 360.000 kroner til nettolønn. Vi har økt den private rikdommen vår med vel 70% i stedet
for med 100% over denne perioden. Et utenkelig scenario? Eller et politisk valg. Samtidig må vi huske at valget ikke står mellom å øke trygdeavgiften med 10% eller helt å slippe en slik utgiftsøkning. Dersom pengene ikke tas inn gjennom skattesystemet, må de fleste likevel betale dem som premie til forsikringsselskapene.
Realøkonomisk rom
Vanligvis blir skattlegging forklart med behovet for å få inn penger til å finansiere de offentlige utgiftene. Staten eller kommunene trenger pengene til å betale trygder, andre inntektsoverføringer og offentlig tjenesteyting. Dette er sant nok, men denne litt regnskapstekniske og pekuniære begrunnelsen gjør det vanskeligere å gripe noen viktige samfunnsøkonomiske sammenhenger. Skattene skal først og fremst skape det man kaller "realøkonomisk rom", dvs. fristille arbeidskraft og produksjonsressurser nok til at det offentlige kan få utført de oppgaver man ønsker å prioritere utenfor markedsøkonomien. Ved å bruke skatter og avgifter til å trekke inn kjøpekraft, reduseres ettespørselen mot privat sektor og det skapes rom for offentlig pengebruk.
Samfunnets evne til å yte tjenester og ta seg av de eldre avhenger ikke av hvor mye vi legger oss opp på bok i forkant, men hvor store realressurser i økonomien vi er villige til å bruke der og da. Og det igjen avhenger av de konsekvenser en gitt prioritering får for andre områder og formål, og for totaliteten i økonomien.
Dilemmaene illustreres daglig i debattene om forvaltningen av oljefondet. I gode tider får vi høre at oljepenger skaper press i økonomien. I dårlige tider heter det at vi må spare dem for framtida. Pengene er der, men det passer aldri å bruke dem. For folk flest er det uforståelig at det er "greit" at oljefondet taper ca. 120 milliarder kroner på børsen et år (2002), mens det er totalt uansvarlig å bruke 5 milliarder ekstra for å opprettholde aktiviteten og servicervået i norske kommuner. Men paradokset oppstår ikke bare fordi vi har naivt sparefikserte politikere, men også fordi bruk av oppsparte midler har realøkonomiske konsekvenser. I dag vil mer oljepenger kunne bremse privatiserngen av offentlige tjenester og ytelser. I framtida vil det kunne fortrenge aktivitet i andre sektorer. Pensjonsutfordringene vil skjerpe konfliktene mellom uike interesser i samfunnet, mellom ulike grupper og klasser, mer enn mellom nåtid og framtid og mellom generasjoner.
Det er fullt mulig å tenke seg at vi i Norge sparer opp tilstrekkelige pensjonsmidler (gjennom løpende skattesatser, oljefond og individuell sparing) til at alle kan få akseptable pensjoner i 2050. Men det er ikke nok å ha pengene. Spørsmålet er om vi er villige til å fordele tilgangen på realressurser slik at de mange pensjonistene kan få et godt liv? Vil det tjenestetilbudet som de eldre vil bruke sine pensjoner til å etterspørre, være der? Har vi den bemanningen som trenges for å yte de velferds-, omsorgs- og helsetjenester som så mange eldre mennesker har behov for?
Det er ikke så enkelt som at "money talks", at pensjonistenes kjøpekraft og etterspørsel vil skape det tilbudet som trenges. Dersom konsekensene av å sette alle pensjonsmilliardene i omløp om noen tiår blir for stort press i økonomien der og da, og med skvising av industri og annen nærirgsvirksomhet som et av resultatene, vil spørsmålet om økte skatter likevel vinge seg fram. Alternativt kan verdien av pensjonspengene bli kratig redusert via en periode med hyperinflasjon. Det har skjedd i andre land.
Verdiskaping og fordeling
Spørsmålet om framtidas pensjoner handler først og fremst om vår evne til verdiskaping og fordeling, - nå og i framtida, og ikke så mye on finansiell sparing og individualisert ansvar. Dagens sparing må skje i form av investeringer som gir oss høyere verdiskaping i framtida, dersom den skal gjøre oss bedre i stand til å møte eldrebølgens utfordringer. Den pengefikserte spareideologien drives frem av de som trenger argumenter for å hindre bruk av oljepenger i dag, i koalisjon med forsikringsselskaper og finansmiljøer som ser mulighetene til å forvalte (og berike seg på) gigantiske pensjonsfond.
"Individualisert ansvar" er liberalistenes modell for sterkere polarisering mellom vinnere og tapere. De fremstiller det som om alle vil komme på vinnerlaget, men vet godt at det ikke er sant. Det er bare å se seg rundt i en verden full av liberalistiske eksperimenter.
En videreføring av velferdsstatens fellesskapsverdier forutsetter at fremtidig økonomisk vekst i noe større grad øremerkes offentlig fremfor pivat forbruk. Vi må kort og godt gradvis venne oss til å betale noe mer skatt, -uten at vi som enkeltpersoner trenger å bli fattigere. Utsiktene er tvert i mot at de fleste også kan se frem til stadig høyere privat velstand. Så da burde vi vel kunne tro på at "en annen verden er mulig". I alle fall kan vi slåss for det.