Pensjonsreformer og arbeidsmotivasjon

Innledning
I de fleste land av vår type er befolkningene i ferd med å bli eldre. Dersom det ikke skjer merkbare endringer i kvinners fruktbarhet, vil det gradvis bli flere eldre over 60-65 år i forhold til antallet mellom 20 og 60.

Årsakene til denne utviklingen er for det første at i valget mellom jobb og yrkeskarriere og barnefødsler, har flere og flere kvinner valgt bort barn. I hvor stor grad dette har skjedd, er avhengig av hvor lett det lar seg gjøre å kombinere jobb og yrkeskarriere med å føde og ta seg av små barn. I Norge er det åpenbart lettere å foreta denne kombinasjonen enn i mange andre land i Europa. Tilgang på subsidierte barnehager, permisjoner med full eller høy lønn under svangerskap og etter fødsler, har sørget for dette. Dessuten har tilgang på deltidsjobber, spesielt i den offentlige sektoren, gjort det mulig for mange kvinner å delta i arbeidsmarkedet samtidig som de har små barn. Fruktbarheten og yrkesdeltakelsen er derfor høy blant norske kvinner i forhold til i andre land. Familiepolitikken vår gir oss noe mindre problemer med aldringen i befolkningen enn i andre europeiske land, men også den norske befolkningen vil gradvis bli eldre. Familiepolitikk er således et eksempel på et viktig politikkområde som kan øke arbeidstilbudet i landet. For det andre er levealderen økende og de yngste blant de eldre har bedre helse enn tidligere.

Utfordringer
Aldringen av befolkningen er problematisk fordi med de gjeldende pensjonsregler kan mange finne på å gå av tidlig. I Norge gir den avtalefestede pensjonen (AFP) anledning til å gå av med pensjon ved fylte 62 år. Jo flere som går av tidlig, desto færre blir det som kan brødfø de mange som ikke er i arbeid. Pensjonene i Norge er for en stor del finansiert av skatter. Det faktum at vi blir flere eldre i Norge og med mulighet til å gå av tidig, kombinert med pensjoner som varierer fra 50% til 100% av lønnsinntekten ved fortsatt arbeid, gjør at skattebyrdene på stadig færre yrkesaktive kan bli svært høye.

Da pensjonsreglene ble fastsatt i Norge og mange andre europeiske land på 1960-tallet, var det langt frem til at mange ville nå opp i fulle pensjoner. Det kan se ut som om det er lett å være generøs når regningen kan sendes til fremtidige generasjoner. Dessuten forutså nok ikke datidens politikere den aldringsbølgen som skulle komme til å rulle innover Europa.

Norge er noe heldigere stilt enn andre land med hensyn til de skattebyrder som fremtidige pensjoner kan bety. En grunn er den høyere fruktbarheten og den høye yrkesdeltakelsen blant gifte kvinner i Norge. En annen grunn er oljepengene. Dersom en er forsiktig med bruk av oljepenger i den norske økonomien, kan en spare oljepenger i fond investert i utlandet. Dette fondet kan benyttes til pensjonsutbetalinger i fremtiden. Men da må en være forsiktig med bruk av oljepenger i dag. Mange politikere trykker på for å bruke mer oljepenger. Regningen for en slik bruk vil bli sendt til fremtidige generasjoner.

Selv Norge, med sine eventuelle fremtidige offentlige fond basert på sparte oljepenger, vil bli nødt til å øke skattebyrdene på de stadig færre fremtidige yrkesaktive for å finansiere fremtidige pensjoner, gitt dagens pensjonsregler.

Noe må derfor endres, i Norge og i andre land. Stikkordet er pensjonsreformer. Generøse ordninger kan være vanskelig å forandre. Mange har derfor protestert mot forslag til nye pensjonsregler. Fredag den 24. oktober i år var det av den grunn generalstreik i Italia. I den kommende innstillingen fra den norske pensjonskommisjonen drøftes to alternative reformer.

Hvordan påvirker pensjonsordningene arbeidstilbudet?
En modernisering av folketrygden
Det ene alternativet er en modernisering av dagens folketrygd og hvor moderniseringen består i å bringe inn en klar sammenheng gjennom hele det yrkesaktive livet mellom arbeidsinntekt, premieinnbetaling og pensjon (inntektspensjon). Pensjonsalderen vil kunne bli fleksibel. Et garantitillegg skal sikre en minstepensjon ved lav inntekt eller kort opptjeningstid. Dette garantitillegget avkortes mot opptjent inntektspensjon. Det er anslått at en årlig pensjonsopptjening på 1,25 prosent av årsinntekten vil gi en årlig pensjon på 50 prosent av inntektsgrunnlaget ved 40 års opptjening. I tillegg forutsettes det som i dag at denne pensjonen suppleres med tjenestepensjoner eller individuelle pensjoner. Sammenliknet med dagens pensjonsregler innebærer dette forslaget en inntektsproporsjonal folketrygd og vil bety en mindre omfordeling enn dagens folketrygd. Spørsmålet en kan stille er om en slik svekket omfordeling er nødvendig for å få til en pensjonsreform som fører til at færre pensjonerer seg tidlig og til at flere arbeider mye i sin yrkesaktive periode (fleksibel pensjonsalder). Det er ikke opplagt at svaret er ja.
 
En fleksibel pensjonsalder, f.eks. fra og med fylte 62 år som dagens AFP-ordning gir omlag 60 prosent av befolkningen muligheter til, er en god ting. Det er bare det enkelte individ som er i stand til å vurdere om det lønner seg for vedkommende å gå av på et bestemt tidspunkt. Lønne seg vil her bety om verdien av mer fritid, dersom en velger å gå av, overstiger verdien av tap av inntekt (gitt at pensjonen er mindre enn lønnsinntekten ved fortsatt arbeid). Fordi vi mennesker er forskjellige med hensyn til de valgmuligheter vi har hatt gjennom livet og fordi vi kan ha forskjellige preferanser for fritid og forbruk, så er det bra at pensjonsalderen er fleksibel. En slik fleksibel pensjonsalder vil også være optimal for samfunnet, forutsatt at individet selv bærer alle kostnadene ved å pensjonere seg tidlig. Slik er ikke dagens AFP ordning. Staten subsidierer ordningen, men like viktig er det faktum at en tidlig pensjonering, dvs fra og med fylte 62 år, får ingen konsekvenser for fremtidige pensjoner.

Problemet som en aldrende befolkning reiser, er å sørge for at yrkesdeltakelsen er høy og at timer arbeidet gitt yrkesdeltakelse også er høy. Hvis individene selv velger å gå av tidlig eller arbeider få timer og hvor de selv bærer de fulle kostnadene ved sine valg, er det ingen grunn for politiske inngrep. Som nevnt ovenfor kan det til og med være optimalt for et samfunn at slike valg blir realisert. Folk vil da få mer fritid, enten per uke i sitt yrkesaktive liv, eller et kortere yrkesaktiv liv. En slik økonomi vil være kjennetegnet med lavere økonomisk aktivitet, men mer fritid, som jo også er et gode.

Det som er galt med dagens AFP-ordning er at individene langt fra bærer de fulle kostnadene ved å gå av tidlig. Det er denne ordningen som først og fremst bør endres. I offentlig sektor fra og med fylte 65 år er denne ordningen også ganske generøs i og med at fra da av vil pensjonen etter skatt for mange kunne utgjøre godt over 70 prosent av lønnsinntekten. Det er all grunn til å vente at mange offentlige ansatte vil benytte seg av denne muligheten til å forlate yrkeslivet.

Riktig motivasjon på riktig tidspunkt
Forslaget som trolig kommer fra pensjonskommisjonen om en inntektsproporsjonal pensjonsordning gjennom hele yrkeslivet, tar sikte på å styrke motivet for å arbeide mer gjennom hele yrkeslivet og til å forlenge yrkesdeltakelsen utover dagens laveste pensjonsalder for mange, dvs. 62 år. Det siste kan det som nevnt være gode grunner til å gjøre. Men det første, dvs å lage en direkte og lineær sammenheng mellom fremtidig pensjon og inntekt gjennom hele yrkeslivet er å overdrive. Menn og kvinner i sine beste år arbeider så mye de kan, gitt de jobbmuligheter de står overfor. Og arbeider noen et mindre antall enn andre, kan det være gode grunner til dette, f.eks. barnefødsler. En får ikke arbeidstilbudet særlig mye opp blant personer i "yngre yrkesaktive år" ved å minne dem om at jobber du mer, så øker den fremtidige pensjonen. Empiriske studier av arbeidstilbudet til menn og kvinner mellom 25 og 55 år gir ikke grunnlag for å hevde at arbeidstilbudet reagerer sterkt på slike gulrøtter. I tillegg til at en inntektsproporsjonal pensjonsordning gjennom hele yrkeslivet svekker omfordelingen i forhold til dagens folketrygd, vil det trolig være lettere å få politisk gjennomslag for endringer i pensjonsordningene som ikke fører til klart svekket omfordeling gjennom folketrygden. Støtet for å bringe inn gulrøtter og pisker som får folk til å arbeide lenger, bør settes inn når folk nærmer seg laveste pensjonsalder. Og da på en slik måte at de bærer de fulle kostnader ved å pensjonere seg tidlig, gitt de pensjonsrettigheter de har bygget opp. Det er i disse årene reaksjonene i arbeidstilbudet er på det sterkeste. Årsaken er selvsagt at reaksjonene er sterkere når folk er i reelle valgsituasjoner og hvor valget står mellom å arbeide eller ikke.

En slik moderat endring av dagens regler og hvor personer mellom 62 og 67, eventuelt 70 år, blir straffet hvis de går av tidlig og belønnet hvis de venter, men med pensjonsopptjening gjennom livet omtrent som nå, vil gi en noe jevnere fordeling av inntekt enn dagens ordning. Årsaken er at personer med lav inntekt og lav utdanning har større tilbøyeligheter til å gå av med AFP enn personer med høyere inntekt og utdanning. Fordelingen av inntekt etter skatt vil også påvirkes av at med færre avganger via AFP, vil skattefinansieringen av avgangene også gå ned. Hvem som tjener på dette, er ikke godt å si. Siden personer går frivillig av under dagens ordning, så vil fordelingen av personenes velferd, dvs. av verdien av mer fritid og mindre penger, bli forverret. Men en må da huske på at denne gunstige velferdsfordelingen blant dagens unge eldre er et resultat av at andre i samfunnet betaler deler av dette fritidsgildet.

Omfordeling under en statlig basispensjon
Det andre alternativet til dagens pensjonsordning som skattekommisjonen vurderer, er en lik statlig basispensjon til alle pensjonister, basert på botid i Norge og finansiert ved skatter. Pensjoner utover dette dekkes gjennom innskuddsbaserte tjenestepensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjoner. Disse tjenestepensjonene kan enten gjøres frivillige eller obligatoriske. I forhold til dagens pensjonssystem vil tjenestepensjoner og individuell sparing spille en større rolle i finansieringen av pensjonene. Tjenestepensjoner og individuelle pensjoner må bli fondsbaserte og finansnæringen vil selvsagt like dette alternativet. En del av premieinnbetalingen vil da også tilfalle finansnæringen
i form av betaling for å plassere midler. I forhold til dagens system vil skattebyrdene for å finansiere pensjonene bli lavere. Pensjonene vil kunne bli mer usikre i og med at staten er bedre i stand til å spre risiko enn flere mindre fond. Dessuten vil fordelingen av pensjonsinntektene bli skjevere enn i dag i og med at det vil være mer opp til det enkelte individ å sørge for sin alderdom. Og noen kan også være uheldig med sine fondsplasseringer. Dette andre alternativet vil kunne gi større inntektsforskjeller og virkningen på det samlede arbeidstilbudet er usikkert.

Det er også viktig å merke seg at i en overgangsfase vil yrkesaktive måtte betale skatt til finansiering av pensjonene til dagens og morgendagens eldre, samt premier til egne fremtidige pensjoner. Et eventuelt stort oljefond investert i utlandet kan lette noe på dette dobbeltbetalingsproblemet.

Om dette alternativet skal ha en sjanse til å lykkes vil avhenge av om fremtidens politikere vil bli i stand til å snu ryggen til de som har spart for lite i yngre år eller som har vært uheldige med sine fondsplasseringer. En flat folketrygd, som jo dette alternativet er et eksempel på, og med tjenestepensjorer og individuell sparing til dekning av utgiftene i alderdommen utover en minstepensjon
fra staten, bryter så mye med dagens ordning at dette alternatvet vil ha liten sjanse til å bli vedtatt. På den annen side er det all grunn til å vente at tjenestepensjoner, flyttbare mellom bedrifter og over landegrenær, vil komme til å spille en større rolle enn i dag.