Til spott og spe

Innføring av nasjonale prøver i norsk skole og publisering av resultatene av dem har ført til heftig debatt, sivil ulydighet og boikottaksjoner. I kjølvannet av denne diskusjonen kan det være interessant å kjenne til hva internasjonal økonomisk forskning har funnet ut om bruken av prestasjonsindikatorer. «Oxford Review of Economic Policy», volum 19, nummer to, har flere artikler om bruk av prestasjonsmål i offentlig sektor. Jeg skal referere noen av problemene ved bruken av slike indikatorer. De dreier seg dels om selve prestasjonsindikatorene og dels om følgene av å publisere dem.

Ideelt sett skal prestasjonsindikatoren vise hvor godt eller dårlig det går i skolen. Noen av ferdighetene elevene skal tilegne seg er lettere målbare enn andre. Aspekter av prestasjoner i matematikk, språk og lesing kan kvantifiseres, mens det er så å si umulig å tallfeste elevenes evne til samarbeid, selvstendig og kritisk tenkning og det å være «gangs menneske». Verdifulle deler av ferdighetene elevene skal tilegne seg blir derfor ikke tatt med i indikatoren. Prestasjonsindekser utelater følgelig viktige sider av det som er skolens formål.

Resultatindikatoren for de nasjonale prøvene i Norge viser, så vidt jeg har kunnet finne ut, gjennomsnittsprestasjoner for skolene, og de reflekterer nivået på prestasjonene på det tidspunktet prøvene gjennomføres. Nivåindekser gir imidlertid ingen indikasjon på hvor god undervisningen på de ulike skolene er. Resultat kan bli bra selv om det er gjort lite for flinke elever, og det kan bli dårlig selv om det er gjort mye for svake elever. I tillegg kommer det at forhold utenfor skolens kontroll, som for eksempel elevenes sosiale bakgrunn, har stor betydning for hvor godt elevene gjør det.

Hvis en ønsker å måle kvaliteten på undervisningen er det bedre å bruke en forbedringsindeks («value added»-indeks). Ved å måle prestasjoner både i begynnelsen og på slutten av skoleåret, kan en finne ut hvor mye elevene har lært i løpet av et år. Dessuten får en korrigert for noen sosiale forhold, selv om også en slik indeks gir høyere skår for skoler som rekrutterer elever som har lett for å tilegne seg kunnskap.

Clemets prestisjeprosjekt, derimot, gir ingen informasjon om kvaliteten på undervisningen.

Å bruke en resultater fra nasjonale forbedringsindekser internt på skolene kan imidlertid være nyttig som utgangspunkt for en diskusjon om hvor en bør styrke undervisningen. Mer problematisk blir det når resultatene skal være offentlige.

Hensikten med publisering er å innføre et konkurranseelement som kan bidra til at lærerne yter mer. En antar at lærerne har en viss yrkesstolthet, og at det å jobbe på en skole som kommer langt ned på lista, krenker denne stoltheten. Publisering skal gi lærerne et insentiv til å jobbe bedre fordi den ekstra innsatsen antas å føre til bedre skår på prestasjonsindikatoren, og dermed unngår lærerne skammen ved en dårlig plassering. I England kalles denne politikken for «name and shame». En passende norsk betegnelse kan være «til spott og spe».

Men det er ingen sak å forbedre skåren på prestasjonsindikatoren uten å jobbe bedre. Forskning viser at publisering av prestasjonsmål har ført til at skoler tilpasser seg målbevisst og bruker ulike «fløteskumming»-strategier for å få bede resultatskår. I USA er det påvist at noen skoler reklassifiserer elevene slik at de dårligste elevene faller utenfor den gruppen som skal være med i de nasjonale prøvene. Liknende historier er kjent fra Storbritannia. Svake elever kan også bli bedt om å være syke den dagen prøvene avholdes. I land med fritt skolevalg kan skolene sikre til seg flinke elever ved å sile dem gjennom intervjuer eller å lage innmeldingsskjemaene så kompliserte at bare de flinkeste foreldrene klarer å fylle dem ut.

Konkurranseelementet ved publisering av resultater fører også til at lærerne i større grad konsentrerer undervisningen om de fagene som inngår i de nasjonale prøvene og på bekostning av andre fag og aktiviteter. Dette er påvist på skoler både i USA og Storbritannia.

Publisering av resultater gir et insentiv til å bruke mer ressurser på elever som kan bidra til at prestasjonsindeksen blir størst mulig. Hvilke elever som vinner på dette vil avhenge av hvordan indeksen måles. I Norge, hvor prestasjonsmålet viser gjennomsnittsnivået, kan følgen bli at undervisningen konsentreres om dem som har størst målbart utbytte av den, altså om de elevene som har størst økning i prestasjoner per «enhet» undervisning. Det er usikkert hvilke elevgrupper dette vil være, og det er iallfall ikke åpenbart at det vil være de svake elevene som vil bli prioritert. USA og Storbritannia har prestasjonsmål som viser hvor stor andel av elevene som kommer over et visst karakternivå ved avgangseksamen. Der er det påvist at skoler har konsentrere ressursbruken om de elvene som ligger akkurat på grensen til å oppnå denne karakteren.

Forskningen viser imidlertid at innføring og publisering av nasjonale prøver ofte fører til forbedringer i resultatene på disse prøvene. Men det understrekes at det er vanskelig å slutte av dette at undervisningen eller skolene er blitt bedre. Til det er indeksene for dårlige, å isolere effekten av innføringen av prestasjonsmålene for vanskelig og de uheldige tilpasningene for store.

Det er derfor mange grunner til å være skeptisk til de norske nasjonale prøvene. De som ved sivil ulydighet demonstrerer mot gjennomføring og publisering av dem, har god støtte fra økonomisk forskning.