Du er her: Hjem : RØST : RØST: Utvikling

Den skandinaviske modellen som utviklingsstrategi

Av Kalle Moene

Den skandinaviske samfunnsmodellen ble til gjennom en prosess med prøving og feiling Reformvennlige partier og aktører var avhengige av kompromisser og av å bli gjenvalgt gjennom demokratiske valg både i nasjonalforsamling og i interesseorganisasjoner. Siden samfunnsmodellen ikke er et resultat av en uttenkt plan kan det derfor høres ut som en selvmotsigelse å snakke om den skandinaviske modellen som en utviklingsstrategi. Når jeg likevel bruker ordet strategi i denne sammenhengen, er det for å framheve at utviklingsland kanskje kan lære noe av de sosiale eksperimentene i Nord-Europa. De kan kanskje lære at å satse på sosiale ordninger som gir en rimelig sosialforsikring til alle og små lønnsforskjeller mellom arbeidsfolk, ikke bare gir sosial trygghet for majoriteten i samfunnet. Å satse på slike ordninger kan også gi en positiv økonomisk utvikling der private bedrifter opptrer på en sosialt ønskelig måte uten at staten endrer eiendomsforholdene eller tyr til proteksjonistiske tiltak.

Kan dette være en utviklingsstrategi for land som for eksempel Sør-Afrika og Brasil i dag? Kan de innføre ordninger som minner om de skandinaviske velferdsstatene? Eller er slike ordninger bare for små homogene land med god råd? Mange vil hevde at den skandinaviske modellen er altfor kostbar for utviklingsland, og at den derfor er dømt til å mislykkes som utviklingsstrategi. Jeg vil framheve – slik jeg har gjort i andre sammenhenger (se for eksempel Moene og Wallerstein, 2006) – at problemene med å innføre ordninger som gir små lønnsforskjeller og en velferdsstat for fattige, ikke er økonomiske. Tvert om kan små lønnsforskjeller og god sosialforsikring gi økt produktivitet og økonomisk vekst. Problemene med å innføre slike ordninger er politiske og institusjonelle.

En velferdsstat for de fattige

Slik jeg ser det bør ikke en velferdsstat for de fattige først og fremst tenkes på som et maskineri som omfordeler en gitt inntekt fra de rike til de fattige. En god velferdsstat for de fattige må tilby tjenester som private ordninger ikke så lett kan framskaffe. Det gjelder utdanning og sosialforsikring i vid forstand (helsetjenester og forsikring mot inntektsbortfall). Slike tjenestetilbud er viktige. For det første dekker de store umiddelbare behov. For det andre kan de bidra til økt produktivitet.

En god velferdsstat for de fattige blir både effektiv og legitim når den tilbyr slike velferdsgoder til alle sosiale grupper i samfunnet på vilkår som er bedre for de fattige enn de rike. Det innebærer at velferdsstaten øker tilgangen på offentlige goder finansiert på en slik måte at den i realiteten også omfordeler inntekt fra rikere til fattigere grupper. Både tjenestetilbudet og omfordelingen kan være avgjørende i utviklingssammenheng, og de skandinaviske velferdsstatene kan være et forbilde.

Skandinavisk sosialforsikring inkluderer en rekke ordninger som sammen sikrer innbyggerne mot å falle under et minstenivå i materiell levestandard. En velferdsstat for de fattige må likedan kunne kompensere noe av folks inntektsbortfall ved sykdom, alderdom og dødsfall i familien; og ved lokale katastrofer som flom og tørke. Behovet er spesielt stort når evnen til selvforsikring er svak.

Uten sosialforsikring kan selv relativt små endringer i familieforhold, naturforhold og markedsforhold få dramatiske og varige konsekvenser. I krisesituasjoner kan de fattige bli tvunget til å selge jord og andre eiendeler, og til å ta barna ut av skolen. Med sosialforsikring kan de fattige lettere ta nødvendig risiko knyttet til innføringen av nye produksjonsmetoder og nye avlinger. De kan tryggere investere i økt utdanning, i bedre boligstandard og i sanitære forhold. Med sosialforsikring blir de dessuten mindre sårbare, mindre avhengige og derfor vanskeligere å utnytte.

Som erstatning for manglende sosialforsikring må de fleste fattige, både i Sør-Afrika, Brasil og andre steder, stole på uformelle forsikringsordninger basert på familiebånd. Slik uformell forsikring sprer imidlertid ikke risikoen godt nok og de økonomiske byrdene som relativt vellykkede familiemedlemmer pålegges, kan bli urimelig høye.

Det tradisjonelle ubuntu-systemet i Sør-Afrika og i andre deler av Afrika er et eksempel på et slikt uformelt forsikrings- og omfordelingssystem. Hva som regnes som storfamilien kan variere over tid og mellom distrikter. Noen ganger er det den utvidede familie slik vi kjenner den: søsken, foreldre, besteforeldre, søskenbarn, onkler og tanter. Andre ganger kan storfamilien defineres mye bredere som klanen eller som den etniske gruppen.

Som institusjon har trolig ubuntu hatt en viktig sosial rolle i tradisjonelle afrikanske samfunn. Men i dag er institusjonen en hemsko for økonomisk vekst og utvikling. Byrdene som ubuntu-ordningen legger på vellykkede medlemmer kan bli så store at det nærmest er umulig å arbeide seg oppover gjennom egen innsats. Straks inntekten eller formuen kommer over ett visst nivå, kan forpliktelsene overfor storfamilien øke dramatisk. Disse byrdene har samme effekt som en svært høy ”marginalskatt”. Dette har åpenbare uheldige konsekvenser for sparing, utdanning og sosial mobilitet. Hvem vil bli en ærlig entreprenør med en marginalskatt på hundre prosent?

I tillegg kan ubuntu-ordningen innebære en sosial segregering basert på evnen til å motstå det sosiale presset om å dele med storfamilien. De som klarer å bli rike av eget arbeid kan derfor tendere til å ha et koldere hjerte enn andre. En oppadstigende elite som i noen grad blir selektert på denne måten, går neppe selv i spissen for ordninger som gir like muligheter for alle.

For kostbar?

Har land som Sør-Afrika og Brasil råd til en formell sosialforsikring? En velferdsstat for fattige må selvsagt sette ambisjonene etter den lokale levestandarden i landet. For å illustrere hva det kan koste, tar jeg utgangspunkt i en beskjeden minstestandard som er lik det vi kan kjøpe for 15 kroner dagen i Norge. I Sør-Afrika har 34 prosent av befolkningen i dag et lavere forbruk enn denne minstestandarden. I Brasil er andelen godt over 20 prosent.

Tabell 1

I beregningene benytter jeg tall fra de siste utgave av Human Development Report og Wolrd Development Report.

De landene som jeg har valgt ut i tabell 1, representerer ikke særtilfeller. Jeg har data for 69 land der mer enn ti prosent av befolkningen faller under minstestandarden på 15 kroner dagen. Som tabell 2 viser, ville litt under halvparten av disse landene kunne finansiere sosialforsikringen med en produksjonsskatt på under 10 prosent. Hele 12 land kunne klart det med produksjonsskatt som er lavere enn en prosent.

Tabell 2

I mange land, særlig i Afrika og i Asia, ville imidlertid 15 kroner dagen representere en minstestandard som overstiger levestandarden til det store flertallet av befolkningen. I India, for eksempel, har mer enn 80 prosent et forbruk som ligger under denne grensen. For å garantere alle en minstestandard på 15 kroner dagen måtte India ha en produksjonsskatt på litt over 33 prosent. Dersom minstestandarden i stedet ble satt til det halve, ville 35 prosent av befolkningen i India falle under denne grensen og produksjonsskatten ville da blitt på lave 3 prosent.

Beregningene over er ment som grove illustrasjoner på hva viktige elementer i en velferdsstat for fattige kan koste. Beregningene tar ikke hensyn til at sosialforsikring i seg selv kan generere flere hjelpetrengende. Hvorvidt den faktisk gjør det, avhenger blant annet av utformingen av støtteordningene – i hvilken grad en benytter ordninger med arbeid for trygd osv. Alt i alt viser tallene at mange land kan gjøre de dårligst stilte mindre sårbare og mindre avhengige av urimelige arbeidsforhold mot å innføre en relativ beskjeden skattesats.

Gode og dårlige jobber

På lengre sikt dreier mye av utviklingsproblemet seg om gode og dårlige jobber. De fleste utviklingsland har mange dårlige jobber med lav produktivitet og lav lønn. Disse dårlige jobbene fins i tradisjonelle sektorer av økonomien med gamle produksjonsmetoder og lav produktivitet. De fins på landsbygda og i uformell sektor i byene. De gode jobbene med høy lønn fins stort sett i byene i moderne sektor som benytter nyere og mer produktive teknologier, ofte med stordriftsfordeler.

Hvorfor er det så mange dårlige jobber når det fins mer produktiv teknologi? Svaret er enkelt nok at det lønner seg å drive med gamle og ineffektive metoder så lenge det er mulig å få folk til å jobbe for en svært lav lønn. De dårligste jobbene gir en lønn som knapt dekker eksistensminimum. Men når folk lever under forhold som innebærer at de må arbeide for en så lav lønn, kan en undre seg på hvorfor moderne virksomheter ikke lønner seg enda mer.

I vår sammenheng er det viktig å framheve to forhold som påvirker lønnsomheten til moderne virksomheter. Det første forholdet dreier seg om lønnsnivået i moderne sektor. De som arbeider der mottar normalt en betydelig høyere lønn enn i tradisjonelle virksomheter. Lønnsforskjellene i de fleste utviklingsland er dramatiske. Et lønnsgap på 10 ganger lønnen i tradisjonell produksjon er ikke uvanlig. Økonomisk sett er arbeidstakerne i moderne virksomheter mest å regne som en del av middelklassen. Det store lønnsgapet kan skyldes at moderne virksomheter som nevnt ligger i de største byene der myndighetene ikke ønsker sosial misnøye og opprør. Den politiske eliten kan derfor lenge ha prøvd å kjøpe seg lojalitet til regimet ved en politikk som gir høy lønn i moderne sektorer. Sterke lokale fagforeninger kan dessuten også presse fram lønnsøkninger i moderne virksomheter som gjør videre ekspansjon ulønnsom.

Det andre forholdet som begrenser lønnsomheten i moderne produksjon, er knyttet til markedets størrelse. Stordriftsfordelene i moderne produksjon krever store markeder. Markedets størrelse avhenger igjen av hvor omfattende de moderne sektorene alt i alt er. Den gjensidige avhengigheten mellom moderne produksjon og markedets størrelse kan lede til en fattigdomsfelle. For liten ekspansjon i moderne sektor begrenser markedets størrelse, noe som igjen leder til lav vekst i moderne produksjon. Økonomien kan da stagnere på et lavt utviklingsnivå med mange dårlige jobber.

Økonomisk uvikling krever at økonomien kommer løs fra fattigdomsfellen. Økonomisk vekst dreier seg om å skape flere gode jobber som etter hvert fortrenger de dårlige. En slik utvikling medfører at ressurser flyttes fra virksomheter med lav produktivitet til virksomheter og sektorer med høy produktivitet. Det dreier seg om økonomiske strukturendringer der moderne virksomheter vokser på bekostning av tradisjonelle virksomheter. Joseph Schumpeter kalte det en prosess av ’kreativ destruksjon’ – en utviklingsprosess som gir økt produktivitet og høyere inntekt i økonomien.

Å øke lønnen i de dårligste jobbene har selvsagt liten utviklingseffekt og kan ikke bringe økonomien ut av fattigdomsfellen. Men dersom en reduserte lønningene i de gode jobbene samtidig som en øker lønnen i de dårlige jobbene, ville utviklingseffekten derimot bli mye sterkere. En slik lønnssammenpressing fra begge sider av lønnsfordelingen er en viktig side av den skandinaviske utviklingsmodellen. Lønnsammenpressingen har samme effekt som om en skattla dårlige jobber og subsidierte de gode. Det blir mindre lønnsomt å drive med gammel teknologi og mer lønnsomt å investere i mer produktive virksomheter.

Strategien innebærer først og fremst at en reduserer den andelen av verdiskapningen som relativt privilegerte arbeidere mottar. En må for eksempel holde middelklassen lønnsmessig tilbake ved å redusere lønnsgapet mellom lavproduktiv og høyproduktiv arbeidskraft. Dette gir raskere strukturendring og mer kreativ destruksjon. Ekspansjonen i moderne sektorer skaper et marked for videre investeringer i moderne virksomheter. Etter hvert som den moderne produksjonen ekspanderer øker etterspørselen etter arbeidskraft. En positiv vekstprosess kan komme i gang som på sikt bedrer de økonomiske leveforholdene for majoriteten av befolkningen.

Solidariske lønnsforhandlinger

I Skandinavia ble grunnlaget for en slik strategi lagt på 1930-tallet og den ble institusjonalisert under navnet ’solidariske lønnsforhandlinger’ på 1950-tallet. Sammenpressingen av lønnsstrukturen har vært dramatisk. Beregninger viser at lønnsspredningen på 1980- tallet utgjorde en firedel av lønnsspredningen på 1960-tallet (målt med variasjonskoeffisienten). I dag har Skandinavia den mest egalitære lønnsstrukturen i verden (Barth, Moene og Wallerstein, 2003).

Da de solidariske lønnsforhandlingene ble institusjonalisert hadde Sverige og Norge en inntekt per innbygger som lå omtrent på nivå med inntekten per innbygger i land som Sør-Afrika og Brasil i dag. Andelen av nasjonalinntekten i Sverige og Norge som kom fra industri, gruvedrift, bygg og anlegg var på rundt en tredel – omtrent som i Sør-Afrika og Brasil i dag. Så dersom Norge og Sverige hadde ”råd” til lønnssammenpressing på 1950-tallet, så må også Sør-Afrika og Brasil ha det i dag. Men dette er ikke den riktige måten å se saken på. Mindre lønnsforskjeller er ikke noe en tar seg råd til, men noe som samfunnet får god råd av gjennom høyere produktivitetsvekst.

Selv om en egalitær lønnsfordeling passer godt med den sosialistiske arven til skandinaviske fagforeninger, ble de solidariske lønnsforhandlingene forsvart mer ut fra hensynet til effektivitet enn ut fra hensynet til likhet. De to fagforeningsøkonomene Gøsta Rehn og Rudolf Meidner (Rehn 1952) argumenterte for at en større lønnslikhet gjennom solidariske lønnsforhandlinger ville lede til en positiv utvikling ved å øke lønningene i bedrifter og næringer med lav produktivitet og å begrense lønnsveksten i bedrifter og næringer med høy produktivitet.

I et desentralisert lønnsforhandlingssystem varierer lønningene med produktiviteten til bedriftene. På den en siden innebærer koordinerte ’solidariske lønnsforhandlinger at lavproduktive bedrifter forhindres fra å sette lave lønninger og tvinges derfor til å redusere sysselsettingen. På den andre siden innebærer ’solidariske lønnsforhandlinger’ at arbeidstakere i høyproduktive bedrifter og næringer blir frarøvet muligheten for å få del i gevinsten av høy produktivitet i form av høyere lønninger. Ved på denne måten å redusere profitten i lavproduktive virksomheter og øke profitten i høyproduktive bedrifter, ledes arbeid og kapital fra lavproduktive over til høyproduktive virksomheter, noe som øker samlet effektivitet og produksjon så vel som samlet lønnslikhet (Agell og Lommerud 1993; Moene og Wallerstein 1997).

Institusjonelle og politiske problemer

Slik jeg ser det bidro en jevnere fordeling av arbeidsinntektene og en bedre sosialforsikring til høyere produktivitet, større produksjon og en raskere økonomisk vekst i Skandinavia. I andre land må liknende ordninger forventes å ha lignende effekter. Men er den skandinaviske samfunnsmodellen politisk og institusjonelt mulig som en utviklingsstrategi i dagens utviklingsland? Dette er det kritiske spørsmålet.

De skandinaviske institusjonene som muliggjorde små lønnsforskjeller gjennom kollektive lønnsforhandlinger inkluderer godt organiserte arbeidsgivere og godt organiserte arbeidstakere. Fagforeningene inkluderte også de dårligst lønnede som medlemmer og de uformelle sektorene i økonomien var relativt små. Slike institusjonelle forhold er ikke til stede verken i Afrika, Asia eller i Sør-Amerika.

For at privilegerte arbeideres lønnsmoderasjon skal lede til økt lønn for de dårligst stilte, må overskuddet av arbeidskraft i den store uformelle sektoren i utviklingsland etter hvert suges opp i moderne virksomheter. Dette kan ta lang tid. Med mindre en kan vise til klare forbedringer for de svakeste gruppene, kan det være vanskelig å få gjennomslag for ordninger som holder middelklassen lønnsmessig tilbake. Tilsynelatende går gevinstene av lønnsmoderasjon først og fremst til kapitaleierne.

Ordninger som på lang sikt tjener interessene til folk som i dag har lite makt, og som går mot de kortsiktige interessene til folk som har mer makt, er selvsagt ikke lett å innføre. Bedre sosialforsikring og andre velferdsstatstilbud kan imidlertid være viktige i denne sammenheng. Så lenge slike velferdsstatsordninger også leder til produktivitetsvekst for de fattige, kan ordningene bidra til at overskuddet av arbeidskraft blir mindre og til at lønnsveksten for de svakeste kommer raskere.

Det er her på det institusjonelle og politiske området at ufordringene ligger for de sosiale bevegelsene som eventuelt ønsker å innføre den skandinaviske modellen i utviklingsland. Kanskje det kan finnes alternative institusjonelle ordninger til de skandinaviske som også gir små lønnsforskjeller og gode sosialforsikringer?

 

Referanser 

Agell, J. and K.E. Lommerud (1993). “Egalitarianism and Growth”, Scandinavian Journal of Economics, 95: 559-79.

Barth E., K. Moene og M. Wallerstein (2003). Likhet under press. Utfordringar for den skandinaviske fordelingsmodellen. Gyldendal, Oslo.

Moene, K. and M. Wallerstein (1997). “Pay Inequality”, Journal of Labor Economics, 15: 403-430.

Moene, K. and M. Wallerstein (2006). ”Social Democracy as a Development Strategy”, i P.Bardhan, S.Bowles, and M.Wallersetein eds. Globalization and Egalitarian Redistribution, Princeton University Press, Princeton.

Rehn G. (1952) ”The Problem of Stability: The analysis of some Policy Proposals”, in R.Turvey ed. Wage Policy under Full Employment. W.Hodge, London.


Logg inn
Redaktør: Amund Hamnes Aaberge
Utarbeidet med økonomisk støtte fra For velferdsstaten
Publiseringsløsning fra Noop