Handelsavtaler og næringspolitikk - hvorfor det er rasjonelt å skade seg selv
lyktes. Å gå inn i handelsavtaler begrenser utviklingslands næringspolitiske
handlingsrom. Likevel blir flere og flere av disse landene parter i slike avtaler.
Hvorfor gjør de det selv om de ikke tjener på det?
”Utviklede land tjener godt på Verdens Handelsorganisasjon (WTO). Det gjør også et antall mellominntektsland. Resten taper. Så enkelt er det” (Jawara og Kwa 2003)3
”Vi er sikre på at et WTO-medlemskap vil øke vår kapasitet og evne til å være mer konkurransedyktig gjennom en reformprosess i våre politiske og lovgivende organer.” (Mr. Pyakural, Industriminister i Nepal, velkomstseremonien i WTO i 2003)
Med et slikt spekter av meninger er det vanskelig å være en generell teoretisk kommentator. Derfor vil ikke denne artikkelen gi sin støtte til en av sidene i debatten. Den vil prøve å føye til et nytt aspekt som havner litt på siden av en denne meningsfeiden om betydningen av handelsavtaler4. Mange, som Jawara og Kwa over, hevder at en handelsavtale vil være negativt for fattige land. Men hvis handelsavtaler har utviklingsfiendtlige konsekvenser, hvorfor står utviklingsland i kø for å signere dem? Dette er tilsynelatende et paradoks som vitner om irrasjonelle beslutningstakere.
Sannheten er imidlertid at man kan argumentere for at beslutningstakere som deler Mr. Pyrakurals bekymringer, kan være både konsekvensorienterte og rasjonelle i det de går inn i en handelsavtale. Det sentrale grepet er å ta hensyn til de ytre politiske forholdene beslutningstakere er prisgitt når de tar den strategiske beslutningen det er å tre inn i en handelsavtale. Det er en slik argumentasjonsrekke denne artikkelen vil presentere.
Perspektivet som legges fram i denne artikkelen, kan få handelskritikerne til å innse at å akseptere en handelsavtale er et rasjonelt valg. Handelsliberalistene, på sin side, vil kunne konkludere med at handelsavtalers popularitet ikke nødvendigvis er et resultat av en klokketro på komparative fortrinn som utviklingsfrelse, men et resultat av ytre begrensninger som svekker evnen til å ta optimale strategiske valg.
To premisser ligger til grunn for denne analysen. For det første at næringspolitikk, i betydningen å favorisere noen næringer framfor andre, og handelsavtaler står i et motsetningsforhold til hverandre. For det andre at næringspolitikk utvetydig er gunstig for utviklingsland. I hvilken grad disse premissene har empirisk støtte blir kort diskutert innledningsvis, mens grundigere gjennomganger overlates til andre forfattere.
Hovedmålet med artikkelen er å fremme ideen om at myndigheter i utviklingsland som signerer handelsavtaler kan bli sett på som rasjonelle uten at det nødvendigvis betyr at disse myndighetene mener at handelsavtaler er i landets langsiktige egeninteresse. Spørsmålet som tas opp er: Hvordan reagerer et utviklingsland når det blir tilbudt en handelsavtale? For å finne svaret må vi først se litt på hva som er i landets interesse.
Næringspolitikk er sentralt for økonomisk utvikling
”Hver gang en regjering går inn for å favorisere en type økonomisk aktivitet over en annen, bedriver den næringspolitikk [...]. Poenget for en regjering er ikke nødvendigvis å velge vinnerne, men å vite når den har en taper” (Rodrik 2004b: 12, 29)
Et typisk utviklingsland har som regel kjerneaktiviteten sin i en primærnæring og i eksport av primærprodukter (Shaffaeddin 2000). Primærprodukter gir få muligheter til økt verdiskapning. Utviklingsland har derfor som mål å bevege seg oppover en merverdistige og fremme næringsaktiviteter som åpner for større verdiskapning og konkurransemuligheter (Chang 2003).
En aktiv innsats fra myndighetene for å oppnå en oppgradering av næringslivet i et land er en måte å nå dette målet på. Flere forfattere trekker fram at en slik oppgradering er en svært viktig faktor for økonomisk utvikling (se for eksempel: Amsden (1989), Wade (1990), Chang (1993), Evans (1995), Woo-Cumings (1999)).
For å oppfordre til en slik næringsoppgradering, må regjeringen føre en aktiv næringspolitikk. Dette betyr å skape et insentivsystem med kjepper og gulrøtter i en slik rekkefølge at det skaper en evne og vilje blant økonomiske aktører til å investere, drive forskning, søke horisontal og vertikal integrasjon på tvers av nasjonale sektorer og oppfordre til næringsaktiviteter med mulighet for stordriftsfordeler og økende skalautbytte (Chang og Green 2003).
Typiske gulrøtter inkluderer lån til investeringer i operativ kapital, lån til førstegangsinvesteringer, lån til spesielt favoriserte sektorer, geografisk betingede lån, skatteinsentiver for komplementære sektorer og handelsbeskyttelse. Kjeppen brukes rett og slett for å sette prestasjonskrav overfor de økonomiske aktører som mottar gulrøtter.
Det er ingen tvil om at en effektiv næringspolitikk krever en sterk regjering som holder det den lover, både når det gjelder utdeling av knasende gulrøtter og sviende kjepper (se for eksempel World Bank (1993), World Bank (1997), Haggard (1995:28), Amsden (1989:317)). Insentiver må være pålitelige og skape ekte forventninger om premiering eller ”avstraffelse”.
Selv om det hersker uenighet om hvilken næringspolitikk som er ideell, er det enighet om at en viss form for aktiv næringspolitikk er viktig (se for eksempel to kritiske stemmer i Amsden og Hikino (2000) og Cascuberta et. al. (2004)). I utviklingsland er næringspolitikk spesielt viktig fordi investeringsklimaet er mindre forutsigbart og risikoen for tap er mer avhengig av eksogene faktorer og dermed i mindre grad et resultat av kvaliteten på investeringsbeslutningen.
Det er altså bred enighet om, og historisk belegg for, at det på et tidlig utviklingsstadium er ønskelig med en god industri- og næringspolitikk. Mye forskning er gjort på hvilken type næringspolitikk som har best og mest effekt. Med andre ord finnes det mange forskjellige oppskrifter å velge mellom, og et bredt spekter av ingredienser i form av målrettede næringspolitiske tiltak (se for eksempel Chang og Evans (2000:25), Wade (1998), Singh (1999), Chang (2000), Kay (2002) og Aswicahyono og Ferdihanusetyawan (2004) for tilfellet Indonesia).
Det litteraturen ikke har omtalt på en like grundig måte er hvor lenge ingrediensene skal putre i gryta. En handelspolitikk som legger grunnlaget for en insentivstruktur, må ha klare tidsrammer slik at prosjekter kan premieres eller avsluttes. Hvis ikke blir dårlige prosjekter fortsatt tildelt støtte ad infinitum og gode prosjekter ikke gitt de rette insentivene. Det er med andre ord behov for en koketid for at oppskriften skal være komplett. Næringspolitikk må defineres i tid.
Næringspolitikk fungerer bare hvis den er klart avgrenset og målrettet
”...en analyse av næringspolitikk bør ikke fokusere på følger [...], men på det å få den politiske prosessen til å gå rett for seg. Det vi må henge oss opp i er hvordan private og offentlige aktører kommer sammen for å løse produksjonsproblemer [...] ikke om den rette næringspolitikken skal være fokusert på spesielle låneprogram eller tilskudd til forskning og utvikling” [Rodrik 2004b:3]
Næringsutvikling innebærer strukturelle endringer i samfunnet som helhet, og gjelder berører dermed både offentlige og private aktører. Slike endringer tar tid og har et modningspunkt. Det betyr med andre ord at en regjering som har som mål å utvikle og diversifisere produksjonsaktiviteten må planlegge en tidshorisont. Dette er ved første øyekast banalt og selvsagt, men det kan være nyttig å dvele litt ved dette poenget. God næringspolitikk må ha en definert modningstid.
En regjering må for eksempel gi en industrialist muligheter til å oppdrive kapital, mens den samtidig forsikrer mot og minimerer risikoen på kortere sikt. På lengre sikt må industrialisten kunne vise til resultater (Hausmann og Rodrik 2003). Dette kan for eksempel være i form av å oppfylle et krav om å nå et konkret eksportvolum. Hvis industrialisten ikke gjør det, så får hun svi i form av at privilegiene blir trukket tilbake, og at hun mister muligheten til å få de samme fordelene i fremtiden (Chang og Evans 2000).
Det regjeringen gjør er å ta på seg noe av risikoen på kort sikt mot at spesifikke mål blir nådd innen en gitt dato. Med andre ord så må styresmaktene hjelpe til med å jevne ut sosial marginalkostnad med forventet avkastning for å sikre at industrialisten vil investere. Hvis ikke det foreligger en slik garanti fra regjeringens side vil tunge investeringer utsettes til fordel for å ha større likviditet for å møte potensielle kriser (Dixit og Pindyck 1994). Her er det også viktig å poengtere at investeringsrisiko som regel er mer graverende og hindrende i utviklingsland enn i utviklete land, og at det dermed krever en regjering som er villig til å strekke seg relativt langt. Poenget her er at regjeringen må sette en klar tidsramme for å produsere resultater.
Arbeidet med å oppfordre til entreprenørskap er et annet eksempel på at tid er en viktig faktor i god næringspolitikk. Insentiver for selvrealisering er et sentralt næringspolitisk virkemiddel. En entreprenør må vite at det kan lønne seg å investere i en innovasjonsprosess. Den selvrealiserende entreprenør trenger hjelp til å ta steget inn i en innovasjons- og læringsprosess gjennom insentivordninger og forsikringer fra regjeringens side (Klinger et. al. 2004).
Den som venter på noe godt kan selvsagt ende opp med å vente forgjeves, og det er en del av avtalen. Styresmaktene må imidlertid være villig til, og ha muligheten til, å vente for at et lands næringsstruktur skal endre seg. Strukturelle endringer tar tid. En hel økonomi må bevege seg langs en læringskurve med prøving og feiling, offentlige institusjoner må tenke nytt og entreprenører må gis mulighet til å gjøre langsiktige investeringer i prosjekter som vil bære frukter på lang sikt (Chang 2003:112, North 1990). Et utviklingsland som ønsker en næringspolitikk må tenke langsiktig, velge konkrete modningstidspunkt for evaluering og omstrukturering av insentivsystemer og være pålitelig i sine lovnader og trusler (Chibber (1999), Amsden (1989:317), Evans (1995)).
Handelsavtaler begrenser næringspolitisk handlingsrom
Det finnes svært mye litteratur som tar for seg effekten av handelsavtaler når det gjelder regjeringens evne til å drive god næringspolitikk. De ideologiske skillelinjene er klare, men det er mulig å trekke en felles, om enn generalisert, slutning – handelsavtaler begrenser mulighetene for en aktiv næringspolitikk.
Det er en klar avveining mellom fordelene ved internasjonale handelsforpliktelser og evnen til å fullbyrde nasjonale strategier for næringsutvikling (Haggard 1995:4, Shadlen 2005b, ActionAid 2005). En aktiv næringspolitikk forutsetter at regjeringen har mulighet til å iverksette en rekke tiltak for å oppfordre til spesielle typer næringsaktiviteter (se for eksempel Johnson (1982) sin omtale av Japan og developmental state). En handelsavtale søker per definisjon å redusere myndighetenes mulighet til å påvirke markedet. Markedsadgang går med andre ord på bekostning av evnen til å gjennomføre en aktiv næringspolitikk på lengre sikt.
En handelsavtale, være seg av bilateral, plurilateral eller multilateral sort, medfører en form for ”dyp integrasjon”. For å fremme handelsgevinster på tvers av landegrenser, fremmer handelsavtaler en harmonisering og nedbygging av statlig markedsregulering. Harmoniseringen kommer i form av at det utvikles felles regelverk for investeringer, eierskap og subsidier mellom land som signerer avtalen. Nedbyggingen kommer i form av en reduksjon i styresmakters innflytelse over lokale og internasjonale markeder. Handelsavtaler søker å frigjøre markedet fra inngripen av styresmakter. Målet er at fritt varebytte og et likt konkurransegrunnlag vil gi økt samfunnsøkonomisk overskudd.
Det er veldig få kommentatorer som mener at handel er den eneste veien til industriutvikling.
Alle er imidlertid enige i at handel spiller en viktig rolle (se for eksempel Dollar (1982), Edwards (1993), Easterly og Levine (1994), Neary (1993), Collier (1995), UNDP (2003) ).
For argumentet som framsettes her er det ikke sentralt om en slik dyp integrasjon i seg selv er bra eller dårlig for utvikling på et generelt grunnlag (se Stensnes (2006) sin artikkel i dette nummeret for en diskusjon om handel og økonomisk vekst). Det sentrale her er å peke på at en handelsavtale begrenser et utviklingslands handlingsalternativer innenfor næringspolitikk.
Å argumentere for en aktiv næringspolitikk blir ofte sett på som markedsfiendtlig og korrupsjonsfremmende. Det er ingen tvil om at næringspolitikk per definisjon er en inngripen i markedet. Argumentet markedsaktiviteter gjennom insentivsystemer er nødvendig for å skape en næringsflora med næringsaktiviteter som komplimenterer hverandre og ikke konkurrerer hverandre ut av markedet på et tidlig stadium.
I denne artikkelen tas det utgangspunkt i at aktiv næringspolitikk er utviklingsstrategien man foretrekker, med bakgrunn i de strategiske aktive inngrepene dagens industriland selv brukte i sin utviklingsfase (Chang 2003:270-1). Weiss (2005a, 2005b) peker på at ”rike land har formet en multilateral verdensorden som best passer deres utviklingsbane – en som minsker rommet for å støtte næringsaktivitet som er sentral for industriutvikling oppover utviklingsstigen” (Weiss 2005b:1). Denne artikkelen søker å sannsynliggjøre at vi kan ha havnet i denne situasjonen selv om utviklingsland sitt førstevalg har vært å anvende aktiv næringspolitikk, også dersom dette på lang sikt ville vært i deres interesse.
Prosjektet her kan tolkes som et tankeeksperiement eller en virkelighetsbeskrivelse, avhengig av hvordan leseren forholder seg til utgangspremisset – at handelsavtaler begrenser det næringspolitiske handlingsrommet og derfor ikke er i et utviklingslands interesse på et tidlig stadium i industriutviklingen.
Tre delkonklusjoner, ett paradoks
Så langt har denne artikkelen ikke gitt noen svar, men vi har tre delkonklusjoner. For det første er premisset om at utviklingsland har en strategisk interesse av å ta i bruk en aktiv næringspolitikk blitt belyst blant annet ved å peke på at historisk sett har alle utviklede land hatt en høy grad av næringspolitikk helt til sent i sine utviklingsprosesser. Den andre konklusjonen er at en næringspolitikk må være troverdig og ha klare grenser. Dette betyr i praksis at insentivstrukturen som dannes må ha innebygget forventede modningstidspunkt. Når tiden er utløpt, må den private aktøren vise til resultater og det konkrete næringspolitiske virkemiddelet evalueres.
For det tredje er det argumentert for at handelsavtaler begrenser utviklingsland sine evner til å utøve næringspolitikk. Næringspolitiske virkemidler er alle per definisjon en inngripen i det frie markedet. En handelsavtale er et reglement for markedet som barberer bort mange av regjeringens muligheter til å igangsette næringspolitiske tiltak for å bedre næringsaktivitetene innenfor landegrensene.
Paradokset består i følgende: Hvis det å signere en handelsavtale er så hemmende for et utviklingsland, hvorfor er de da så populære? Nøkkelen til å løse dette paradokset ligger i en forståelse av at næringspolitiske gevinster ikke blir synlige før på lang sikt. For å forklare dette skal vi se på to problemer ved tidsavhengig næringspolitikk, planleggingsproblemet og troverdighetsproblemet.
Planleggingsproblemet – den som venter på noe godt må vite at noe godt er i vente
”Regjeringer vet muligens ikke hva de ikke vet.” (Rodrik 2004b:16)
Et utviklingsland som står overfor et valg om å inngå en handelsavtale må prøve å forutse hvilke gevinster og kostnader valget vil medføre. Hvis vi går ut fra at landets beslutningstakere er rasjonelle, så vil de ta det valget som i en nytte-kostnads-analyse gir det mest positive resultatet.
Som diskutert så bærer ikke næringspolitikk frukter før etter en viss tid. Investeringer må modnes, kunnskap internaliseres og produksjonsmetoder innarbeides. Hvis regjeringen derfor har en planleggingshorisont som strekker seg langt nok fram i tid til at den kan se for seg modningspunktet av en næringspolitikk, så vil regjeringen se at det å stå utenfor handelsavtalen vil være det optimale valget. Med andre ord, en regjering som kan planlegge over lengre tid vil også kunne forutse avkastningen av en næringspolitikk som igangsettes i dag.
En regjering som står overfor valget om den skal akseptere en handelsavtale og som ikke har mulighet til å planlegge tilstrekkelig langt inn i fremtiden, vil ikke ”se” modningspunktet for næringspolitikken. En regjering med kort planleggingshorisont som veier en handelsavtale mot næringspolitikk vil bare vurdere kostnadene her og nå ved å bygge insentivstrukturer og forsikre investeringer, og ikke se gevinstene i framtiden. Samtidig vil den se store gevinster ved markedstilgangen som en handelsavtale medfører.
Med andre ord er det en sammenheng mellom regjeringens diskonteringsrate og det strategiske valget. En regjering som diskonterer fremtiden i liten grad vil se at det lengre sikt på bekostning av handelsavtalen og økt markedstilgang diskonterer fremtiden i stor grad, eller som ikke vil kunne planlegge langsiktig, vil gi de framtidige gevinster som en god næringspolitikk kan medføre liten vekt i sin vurdering, og dermed velge å signere handelsavtalen.
Ettersom trenden er en økende grad av handelsliberalisering er det grunn til å tro at normen er en høy diskonteringsrate. Spørsmålet blir da: Hvorfor har utviklingsland en kort planleggingshorisont? Det er ingen enkle svar på dette.
Av nasjonale grunner kan én være politisk ustabilitet. I sitt forsøk på å dempe presset vil en regjering slutte å planlegge langsiktig og konsentrere seg om kortsiktig stabilitet (Chabal og Daloz 1999). En annen grunn kan være at landet har en dominerende industriaktør som vil tjene på en handelsavtale (Shafer 1990). I tilfeller hvor denne aktøren er så sammenknyttet med styresmaktene at aktørens ønsker umiddelbart blir imøtekommet av regjeringen, vil spørsmålet om en handelsavtale ofte begrense regjeringens planleggingshorisont. Hvis markedsadgangsgevinsten er tilstrekkelig stor på kort sikt, vil det rasjonelle valget være å signere handelsavtalen (Haggard 1995:9). I begge disse tilfellene er styresmaktene ikke i stand til å planlegge tilstrekkelig i tid til det punktet en næringspolitikk gir avkastning, og de vil dermed signere handelsavtalen.
Det er ikke utenkelig at planleggingshorisonten kan bli skviset av utenriksfaktorer. Det er for eksempel lite tvil om at planleggingshorisontene til veldig mange utviklingsland krympet betraktelig som følge av gjeldskrisen på slutten av 80-tallet (Rodrik 2004a:6). Behovet for å tilføre fremmed valuta gjennom eksport for å betjene lånebyrden ble helt avgjørende. Lovnaden om markedstilgang gjennom handelsavtaler ble dermed desto mer attraktiv. I tillegg var mange lån bundet til et krav om handelsliberalisering (Haggard 1995:7, Collier 1995, Kanbur 1991). Gjeldskrisen presset utviklingsland til å tenke kortsiktig.
En annen utenriksrelatert grunn for krympende planlegginshorisonter er den økende spredningen av bilaterale handelsavtaler (BIT) og regional konkurranse. En BIT representerer som regel en svært dyp integrering (avregulering og harmonisering) i bytte mot markedsadgang. Siden den første BITen ble signert i 1981, er det nå rundet 1,000 slike avtaler. For å tjene på økt handel må et utviklingsland sikre seg en stor og sikker markedsandel og tiltrekke seg investeringer. Som regel er et utviklingslands argeste konkurrenter nabolandene. De har som regel mer eller mindre samme eksportprofil og vil dermed være på konstant jakt etter bedre markedsadgang (Haggard 1995:33, Shadlen 2005b).
Tilbudet om å signere en BIT er spesielt attraktivt på grunn av den svært konkurransepregede prosessen. Ved å ofre bare litt mer reguleringskapasitet kan et utviklingsland vinne konkurransen om en bilateral avtale og dermed få en stor gevinst som ellers ville gått til nabolandet. Marginene teller, og kappløpet mot bunnen er et faktum (Guzman 1998:670-1). ”Insentivet for å signere en BIT bunner i muligheten til å få et lite overtak over ens nærmeste konkurrent på kort sikt” (Guzman 1998:679). Et land som ser naboen signere en BIT vil dermed også måtte sikte seg inn mot en BIT som gir minst like mye markedsadgang. Resultatet er at planleggingshorisonten skrumper og gevinsten av en langsiktig næringspolitikk ikke blir tatt hensyn til ved de strategiske veivalgene.
Planleggingsproblemet er i korte trekk at utviklingslandet blir tvunget til å ha en kort planleggingshorisont, og at det dermed ikke ser det som rasjonelt å investere i en næringspolitikk som bærer frukter en gang i fremtiden. Valget å tre inn i en handelsavtale som skader landet er derfor rasjonelt selv om det ikke ser slik ut ved første øyekast. Troverdighetsproblemet er nært beslektet og viser at det er en fare for at diskonteringsraten akselerer.
Troverdighetsproblemet – løftebrudd og politisk hjelpesløshet
Den andre grunnen til at det er rasjonelt å skade seg selv har med regjeringens pålitelighet å gjøre. Til nå har vi behandlet økonomiske aktører som insentivdrevne og responsive i møte med en næringspolitikk med gulrøtter og kjepper. Realiteten er selvsagt mer kompleks enn som så.
Regjeringens planlegging skjer ikke i et vakuum. For at en regjering skal kunne gjennomføre en god næringspolitikk må den ha troverdighet. Økonomiske aktører må kunne stole på at de insentivene som de er stilt ovenfor er troverdige og at hvis de ikke presterer så blir insentivprogrammene avsluttet. Hvis regjeringen ikke har troverdighet, har ikke økonomiske aktører grunn til å bite på de lokkeagnene de blir forespeilet eller la seg skremme av de truslene som blir framsatt.
Denne type analyse blir ofte kalt ’Lucas kritikken’ (Triulzi og Montalbano 2001). Lucas (1976) peker på at private aktører reagerer på politisk endring i forhold til hvilken endring som ventes. Kydland og Prescott (1977) bygget på denne forståelsen og viste til det de kalte ’tidsinkonsistensproblemet’. Deres konklusjon var at en regjering som tar de strategiske valgene som er optimale i hver enkelt tidsperiode, ikke tar de optimale valgene på lengre sikt.
”Selv om man er blitt enige om en sosial målsetningsfunksjon [for eksempel industrioppgradering] og beslutningstakere vet utfallet av valgene deres, så vil ikke det å ta det optimale valget i hver tidsperiode lede til at målsetningsfunksjonen blir maksimert. Grunnen til dette paradokset er at økonomisk planlegging ikke er et spill mot naturen, men et spill med rasjonelle private økonomiske aktører” (Kydland og Prescott 1977:473)
Med andre ord må private aktører stole på at styresmaktene holder det de har lovet. Kydland og Prescott (1977) argumenterer for ”rules rather than discretion”, at regjeringer må binde seg til sine lovnader og ikke endre politikk til det som er den optimale løsningen i inneværende tidsperiode. Uten troverdighet blir bare de ’reglene’ som regjeringen har sterke insentiver for å følge sett på som troverdige (Persson og Tabellini 2000:2, Drazen 2000:102, Boko og Lapan 2001).
Det er altså slik at jo mer en regjering har brutt sine egne løfter før, jo mindre mulighet er det for at private aktører reagerer positivt på næringspolitiske tiltak. Collier (1995) har vist hvor reelt problemet med skiftende politikk har vært i noen utviklingsland. "[...] for eksempel, i løpet av det siste tiåret har nigeriansk handelspolitikk snudd fra streng valutarasjonering til et helt fritt marked, til en til og med enda strengere valutarasjonering, og tilbake igjen til frimarked.” (Collier 1995:547).
Under slike forhold er det mye som skal til før private aktører velger å stole på styresmaktenes løfter om en langsiktig og stabil næringspolitikk. Situasjonen blir at selv om regjeringen kommer med lovnader om en helhetlig næringspolitikk, og til og med har intensjoner om å holde løftene, så vil den ikke bli trodd.
Ettersom regjeringen skjønner at den ikke har noe troverdighet, ser den etter måter å binde sine forpliktelser på, slik at private aktører kan møte en forutsigbar fremtid. Regjeringen må vise på en troverdig måte at den forplikter seg. Det å skrive under på en handelsavtale er nettopp en slik forpliktelsesmekanisme som kan gi regjeringen ny troverdighet. Handelsavtalen gir klare regler for hvordan regjeringen skal forholde seg til markedet, og blir sett på som troverdig siden den blir håndhevet av andre land.
Slik ser vi at det er rasjonelt å signere en handelsavtale selv om det skader utviklingslandet og minsker det politiske rommet til å igangsette tiltak. Det er det minst dårlige strategiske valget som er tilgjengelig for beslutningstakere. På grunn av brutte løfter har regjeringen ingen troverdighet, og den kan derfor ikke sette i gang næringspolitiske tiltak. Den inngår heller en handelsavtale som i alle fall til en viss grad gir regjeringen troverdighet. Selv om beslutningstakerne har en langsiktig planleggingshorisont, hjelper det ikke, ettersom de vet at private aktører ikke vil kjøpe den politiske ambisjonen om en aktiv næringspolitikk. Nettopp derfor blir det en fiasko - en selvoppfyllende profeti.
Rasjonell handling og suboptimalitet
Det er altså helt rasjonelt for et utviklingsland å skade seg selv. Planleggingsproblemet gjør det vanskelig for beslutningstakere å i det hele tatt se for seg gevinstene fra en godt navigert næringspolitikk. Troverdighetsproblemet gjør at selv om planleggingshorisontene var lengre, vil det ikke være mulig å igangsette en industrioppgradering uten eksterne forpliktelsesmekanismer som gir troverdighet.
Resultatet er at pressede besluttningstakere i utviklingsland er tvunget til å velge et suboptimalt valg, å signere handelsavtalen. Det valget er intet mindre enn rasjonelt og det beste valget tilgjengelig. Eller med andre ord: det minst dårlige valget tilgjengelig.
1. Jeg vil gjerne takke Vegard Hole for veldig verdifull rådgivning både under arbeidet med denne artikkelen og en tidligere versjon. Jeg vil også takke Idunn Myklebust for god hjelp med norsken.
2. Arvinn Eikeland Gadgil har studert økonomi ved University of Warwick i England og har en mastergrad i utviklingsstudier fra London School of Economics. Han jobber nå som førstekonsulent i Utenriksdepartementet.
3. Dette, og alle øvrige sitater i denne artikkelen er oversatt av forfatter.
4. Betegnelsen ’handelsavtale’ er her tolket bredt og inkluderer bilaterale og multilaterale avtaler.
ReferanserWorld Development Vol. 25(4):
Amsden, A. (1989) Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization New York: Oxford University Press
Amsden, A. H. (1997) Editorial: Bringing Production Back in – Understanding Government’s Economic Role in Late Industrialisation 469-480
Amsden, A., Hikino, T. (2000) The Bark is Worse Than the Bite: New WTO Law and Late Industrialization Annals of the American Academy of Political and Social Sciences, No.570:104-114
Aswicahyono, H., Feridhanusetyawan, T. (2004) The Evolution and Upgrading of Indonesia’s Industry Working Paper: Centre for Strategic and International Studies (CSIS), January 2004
Boko, S. H., Lapan, H. E. (2001) Pre-commitment Mechanism and Policy Credibility in African Trade Reform Review of Development Economics, Vol.5(1):25-39
Casacuberta, C., Fachola, G., Gandelman, N. (2004) The Impact of Trade Liberalization on Employment, Capital, and Productivity Dynamics: Evidence from the Uruguayan Manufacturing Sector Inter-American Development Bank, Working Paper
Chabal, P., Daloz, J (1999) Africa Works: Disorder as a Political Instrument, Oxford: International African Institute in association with James Currey
Chang, H. (1993) The Political Economy of Industrial Policy in Korea Cambridge Journal of Economics Vol. 17(2)
Chang, H. (2000) The Hazard of Moral Hazard – Untangling the Asian Crisis World Development, vol. 28(4)
Chang, H. (2003) Kicking Away the Ladder: Infant Industry Promotion in Historical Perspective Oxford Development Studies Vol. 31(1)
Chang, H., Evans, P. (2000) The Role of Institutions in Economic Change Working Paper, Oslo: The Other Canon
Chang, H., Green, D. (2003) The WTO and Foreign Investment: Do As We Say, Not As We Did Geneva: South Centre
Chibber, V. (1999) Building a Developmental State: The Korean Case Reconsidered Politics and Society Vol. 27(3)
Collier, P. (1995) The Marginalization of Africa International Labour Review, Vol. 134(4-5): 541-557
Dixit, A., Pindyck, R. S. (1994) Investment Under Uncertainty Princeton: Princeton University Press
Dollar, D. (1992) Outward-oriented Developing Economies Really do Grow More Rapidly: Evidence From 95 LDCs 1976-1985 Economic Development and Cultural Change Vol. 40(3): 523-544
Drazen, A. (2000) Political Economy of Macroeconomics New Jersey: Princeton University Press
Easterly, W., Levine, R. (1994) Africa’s Growth Tragedy Washington DC: Mimeo, World Bank
Edwards, S. (1993) Openness, Trade Liberalisation, and Growth in Developing Countries Journal of Economic Literature, Vol. 31(3): 1358-1393
Evans, P. (1995) Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation Princeton: Princeton University Press
Gadgil, A. E. (2005) Industrial Policy, Trade-Agreements and Decisions in Time: Two reasons why developing countries willingly limit their options and one imaginative way of stopping it DESTIN London School of Economics Working Paper No. 05-64
Gereffi, G. (1995) Global change, regional response: the new international context of development London: Cambridge University Press
Guzman, A. (1998) Why LDCs Sign Treaties that Hurt Them: Explaining the Popularity of Bilateral Investment Treaties Virginia Journal of International Law Vol. 38:639-688.
Haggard, S. (1995) Developing Nations and the Politics of Global Integration Washington: Brookings Institution
Hausmann, R., Rodrik, D. (2003) Economic Development as Self-Discovery Journal of Development Economics Vol. 72(2):603-635
Imbs, J., Wacziarg, R. (2003) Stages of Diversification American Economic Review Vol. 93(1):63-86
Jawara, F., Kwa, A. (2003) Behind the Scenes at the WTO: The Real World of International Trade Negotiations London: Zed Books
Johnson, C. (1982) MITI and the Japanese Miracle Stanford: Stanford University Press
Kanbur, S. M. R. (1991) “The theory of Structural Adjustment and Trade Policy” i Frimpong-Ansah, J. H., S.M.R. Kanbur, Svedberg, P. (eds) Trade and Development in Sub-Saharan Africa Manchester: Manchester University Press:188-202
Kay, C. (2002) Why East Asia Overtook Latin America: Agrarian Reform, Industrialisation and Development Third World Quarterly, Vol. 23(6):1073-1102
Klinger, Bailey, Lederman, D. (2004) Discovery and Development: An Empirical Exploration of ‘New’ Products Washington: World Bank
Kydland, F. E., Prescott, E. C. (1977) Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans The Journal of Political Economy, Vol. 85(3):473-492
Lapan, H. E. (1988) The Optimal Tariff, Production Lags and Time Consistency American Economic Review, Vol. 78(3):395-401
Lucas, R. E. (1988) On the Mechanics of Economic Development Journal of Monetary Economics Vol. 22(1):3-42
Lucas, R. W. (1976) Econometric Policy Evaluation: a Critique Amsterdam: North Holland Publishing Company
Neary, P. J. (1993) External Shocks, Policy Response and Economic Performance Working paper, Centre for Economic Performance, University College, Dublin
North, D. (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance Cambridge: Cambridge University Press
Persson, t., Tabellini, G. (2000) Political Economics: Explaining Economic Policy London: The MIT Press
Reinert, H., Reinert, E. S. (2003) “Creative Destruction in Economics: Nietzsche, Sombart, Schumpeter” in Backhaus, Jürgen, Drechsler (eds) Friedrich Nietzsche 1844-2000: Economy and Society Boston: Kluwer
Rodrik, D. (1998) Why is Trade Reform So Difficult in Africa? Journal of African Economies, Vol. 7(1):43-69
Rodrik, D. (2004a) Growth Strategies Harvard University: Handbook of Economic Growth
Rodrik, D. (2004b) Industrial Policy for the Twenty-First Century
Ikke trykket: www.ksg.harvard.edu/rodrik/
Shadlen, K. (2005a) China and the Search for Better-than-MFN Access to the US: The Global Politics of Regional Integration in the Americas Review of International Political Economy
Shadlen, K. (2005b) Exchanging Development for Market Access? Deep Integration and Industrial Policy under Multilateral and Regional-Bilateral Trade Agreements Review of
International Political Economy
Shadlen, K.(2003) China, the WTO, and the Search for Better-than-MFN Access to the US: The Global Politics of Regional Integration in the Americas draft, April 2003
Shafer, M. (1990) Sectors, States, and Social Forces: Korea and Zambia Confront Economic Restructuring Comparative Politics, Vol. 22(2)
Shaffaeddin, M. (2000). What Did Frederick List Actually Say? UNCTAD Discussion Paper 149
Singh, A. (1999) “Asian Capitalism” and the Financial Crisis” in Michie, J., Grieve Smith (eds.) Global Instability – The Political Economy of World Economic Governance Lodon: Routledge.
Triulzi, U., Montalbano, P. (2001) Development Cooperation Policy: a Time Inconsistency Approach Frederico Caffe Centre Research Report 2/2001
Wade, R. H. (1990) Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in Taiwan’s Industrialization Princeton: Princeton University Press
Wade, R. H. (1998) The Asian Debt and Development Crisis of 1997-?: Causes and Consequences World Development Vol. 26(8):1535-1553
Wade, R. H. (2000) Wheels within wheels: rethinking the Asian crisis and the Asian model Annual Review of Political Science, Vol. 3:85-115.
Wade, R. H. (2003) What strategies are viable for developing countries today? The WTO and the shrinking of ‘development space’ Review of International Political Economy 10(4):621-644
Weiss, L. (2005a) The State-augmenting Effects of Globalisation New Political Economy, Vol. 10(3):345-353
Weiss, L. (2005b forthcoming) Global Governance, National Strategies: How Industrialised States Make Room to Move Under the WTO Review of International Political Economy Vol.4
Woo-Cumings, M. (ed.) (1999) The Economic Institutions of Capitalism New York: The Free Press --ActionAid (2005) Bound and Tied: The Developmental Impacts of Industrial Trade
Liberalisation Negotiations at the World Trade Organisation www.actionaid.org.uk
--IMF (2005) World Economic Outlook Washington :IMF
--UNDP (2003) Making Global Trade Work for People Geneva: Earthscan
--UNDP (2005) Human Development Report 2005; International Cooperation at a Crossroads: Aid, Trade and Security in an Unequal World New York:UNDP
--World Bank (1993) The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy New York: Oxford University Press.
--World Bank (1997) World Development Report: The State in a Changing World. New York: Oxford University Press.
--World Bank (2001) Market Access for Developing Country Exports: Selected Issues Washington: World Bank