Ressursenes forbannelse

På mange måter er det et paradoks at det var det folketette Sørøst Asia som skulle oppleve sterkest  økonomisk vekst i siste halvdel av forrige århundre. Midtøsten, Afrika og Latin-Amerika er jo rikere på naturressurser, som olje, mineraler og fruktbare jordbruksområder.

Land med mye naturressurser har i mange tilfeller opplevd svakere økonomisk vekst enn andre land. Kan en ressurs man ikke trenger å benytte seg av svekke et lands økonomi? De fleste forklaringene viser hvordan naturressurser kan være skadelig i kombinasjon med dårlige økonomiske og politiske institusjoner. Samtidig kan naturressurser bidra til å svekke institusjonene i et land, bidra til dårlige politiske beslutninger og øke sannsynligheten for borgerkrig. Jeg vil ta for meg noe av litteraturen innenfor økonomi og  statsvitenskap som har sett på disse forholdene.

Naturressurser som forbannelse – noen eksempler
Fra historien kjenner vi til at 1500-tallets Spania fikk liten glede av gull og sølv fra Sør-Amerika. Den store innførselen av gull førte til at jordbruksproduksjonen i Spania gikk ned, og pris- og lønnsveksten gjorde at Spania sakket akterut i forhold til de andre stormaktene. I 1776 skrev Adam Smith om Spania og Portugal:

This increase of the quantity of those metals, however, has not,  it seems, increased that annual produce, has neither improved the manufactures and agriculture of the country, nor mended the circumstances of its inhabitants. Spain and Portugal, the  countries which possess the mines, are, after Poland, perhaps, the two most beggarly countries in Europe (Smith 1776: s274).

Adam Smith var opptatt av et lands evne til å produsere. En av grunnene til at Smith blir regnet som økonomifagets far er at han knyttet et lands rikdom til dets produktive evne og ikke til deres beholdning av gull og annen oppsamlet formue. Et lands virkelige formue er dets produktive kapasitet og den trenger ikke bli større av store naturressurser. Spanias tilfelle illustrerer at den til og med kan bli mindre.

I nyere tid har man fortsatt å la seg forundre over hvordan land med tilsynelatende store formuer og tilgang til naturressurser har fått lite igjen av dette i form av økonomisk vekst. Nederlands skuffende økonomiske utvikling i etterkant av gassutvinning på 50- og 60-tallet ga opphav til betegnelsen Hollandsk syke, om hvordan ekstra inntekter fra utvinning av naturressurser kan svekke et lands konkurranseevne og redusere størrelsen på konkurranseutsatt sektor, og på lengre sikt redusere økonomisk vekst.

Olje og gass står på mange måter i en særstilling når det gjelder naturressurser. Selv før prishoppene på midten av 70-tallet var oljen verdens mest verdifulle handelsvare. Optimismen var stor i de oljeeksporterende landene med hensyn til hva oljerikdommen kunne tilføre av økonomisk velstand. Men den ventede økonomiske oppgangen som følge av prishoppene på olje uteble. Dette skjedde på tross av at mye av de økte inntektene ble brukt fornuftig i henhold til datidens økonomiske retningslinjer; økte innenlandske investeringer, særlig i infrastruktur (Gelb 1988).

Overforbruk og næringsstruktur
Hollandsk syke har vært den vanligste forklaringen for hvorfor det gikk dårlig med Spania, Nederland og Midtøsten. Land som oppdager en verdifull naturressurs kan falle for fristelsen til å bruke for mye penger på kort tid. Ved å bruke penger på innenlandsk forbruk og investeringer vil innenlandske lønninger og priser stige. Lønnsveksten vil være et problem for konkurranseutsatt sektor som ikke kan svare på økte kostnader ved å sette opp prisene. På denne måten blir konkurranseutsatt sektor bygd ned og  arbeidskraft overføres til skjerma sektor. Det er ingen opplagt grunn til at dette skal redusere veksten i økonomien, - nedbyggingen av konkurranseutsatt sektor kom tross alt som en følge av økt velstand. Problemene for langsiktig økonomisk vekst vil imidlertid oppstå hvis den økte pengebruken ikke er bærekraftig og man i fremtiden må erstatte eksportinntektene fra naturressursen med eksport fra konkurranseutsatt industri.  Erfaringer viser at det er mye lettere å bygge ned industrien enn å bygge den opp igjen, særlig hvis dette vil kreve reduserte lønninger. I tillegg er det mange som har hevdet at mye forskning og utvikling foregår i konkurranseutsatt industri. Av den grunn vil man ved å bygge ned konkurranseutsatt sektor ikke bare miste dagens industri, men også muligheten til å være en del av morgendagens industri.

Naturressurser og institusjoner
På 1990-tallet gikk man enda et skritt videre ved å se på sammenhengen mellom naturressurser og økonomisk vekst. Jeffrey Sachs og Andrew Warner (1995) fant at ikke nok med at naturressurser kunne virke negativt inn på et lands økonomiske utvikling, i perioden 1965-1990 hadde dette vært regelen heller enn unntaket. Figuren under er basert på deres data, og viser hvordan det i denne perioden var en negativ sammenheng mellom økonomisk vekst og mengden naturressurser, her målt ved primærvarers andel av eksporten delt på BNP. De forklarte dette blant annet med at hollandsk syke kunne hemme veksten betydelig over tid.

Figur 1: Økonomisk vekst og naturressurser for 88 land 1970-1990 (Sachs og Warner 1995)



Flere har hevdet at resultatene til Sachs og Warner må tas med visse forbehold. Mehlum et al. (2006a) tar utgangspunkt i det samme datamaterialet og viser at den negative sammenhengen bare gjelder for land med dårlige økonomiske og politiske  institusjoner1. De argumenterer for at store inntekter fra en naturressurs vil kreve mer av et lands institusjoner. Mye naturressurser krever et godt byråkrati og et forutsigbart og uavhengig rettsvesen for å hindre korrupsjon og en uforutsigbar politikk. For land med gode institusjoner finner de ingen sammenheng mellom naturressurser og økonomisk vekst.

Gode institusjoner kan være en forutsetning for å hindre at  naturressurser blir en premie for korrupte tjenestemenn og andre aktører, som finner det mer lønnsomt å kjempe om tilgang til ressursen fremfor å skape egne verdier (Se for eksempel Mehlum et al. 2006a;2006b). I økonomien kalles dette ofte rent-seeking. Rent-seeking kan i enkelte tilfeller få en sterk negativ virkning på økonomien, både fordi ressursene det kjempes om ikke får noen god anvendelse, og fordi kampen i seg selv legger beslag på ressurser. De mister således ikke bare ressursen, men også arbeidskraften og kapitalen som brukes i konflikt fremfor produksjon.

Dårlige institusjoner kombinert med mye naturressurser kan også føre til dårlig politikk. Robinson og Torvik (2005) viser hvordan dårlige investeringer kan brukes for å sikre oppslutning om politiske kandidater i land med liten politisk konkurranse. En ulønnsom virksomhet kan være en måte å forplikte seg til å støtte et lokalsamfunn som andre kandidater ikke ville støttet. En lønnsom virksomhet derimot vil ikke gi den politiske kandidaten noen fordel ettersom alle kandidater vil være villige til å gi sin støtte. De viser til prosjekter i Zambia, Ghana, Kenya og Burundi der man har gitt støtte til prosjekter man på forhånd visste ikke ville være lønnsomme. Statlige selskaper kan også ha som formål å sikre politisk støtte heller enn å være økonomisk lønnsomme. Støtte til denne typen prosjekter kan være enklere i land der inntektene kommer fra en naturressurs enn i land der subsidier og næringsstøtte må finansieres ved hjelp av skatter og avgifter.

Det er få som benekter at gode økonomiske og politiske institusjoner er en forutsetning for økonomisk vekst. Men i tillegg kan dårlige institusjoner føre til at et gode som naturressurser
gjør vondt verre. Naturressurser kan påvirke økonomien direkte gjennom korrupsjon, ved at å hindre fremveksten  av konkurranseutsatt industri eller annet dårlig politikk. Andre har gått enda lenger og sett på hvordan naturressurser kan ødelegge eksisterende institusjoner, omvelte politiske regimer eller være en medvirkende årsak til borgerkrig.

Institusjoner og konflikt
Michael Ross er blant de som har vært opptatt av hvordan naturressurser påvirker politikken. Ross (2001) legger vekt på at naturressurser, og særlig olje, kan hemme fremveksten av demokratiske regimer. I tillegg kan det svekke eksisterende demokratier. En viktig grunn er at presset for demokratisering er svakere når myndighetene er mindre avhengige av å skattlegge befolkningen for å få inntekter. Oljeinntekter gir også  myndighetene muligheten til å kjøpe seg støtte blant grupper i samfunnet. I siste instans kan inntekter fra naturressurser gjøre det lettere å finansiere en militær styrke for å holde på makten.

Figur 2 viser at land med høye mineralformuer bruker betydelig mer enn andre land på militæret. I 2000 i brukte de i gjennomsnitt over 30 prosent av BNP på militæret, mens tilsvarende tall var 5 prosent for land med middels mineralformuer. Som Ross (2001) påpeker kan dette være fordi inntektene gjøre myndighetene mer autonome i forhold til velgerne. Behovet for et sterkt forsvar kan også være større fordi naturressurser kan være en premie som gjør det ekstra attraktivt å få kontroll over statsapparatet, eller det kan bidra til separatistbevegelser i de rikeste områdene.

Figur 2: Utgifter til militæret som andel av BNP med lave, middels og høye mineralformuer i perioden 1970-2000-

Kilde: Ross (2005)

Aslaksen og Torvik (2005) viser at det er særlig i tilfeller der inntekter fra en naturressurs er stor sammenlignet med arbeidsproduktiviteten at konflikt vil være et mer sannsynlig
utfall enn en gradvis demokratiseringsprosess. Dette kan støttes opp av Sierra Leones mørke historie på 90-tallet. Tidlig på 90-tallet startet borgerkrigen etter år med dårlige avlinger i jordbruket som førte til god tilgang på krigsvillige, unge menn. I et land rikt på diamanter kunne kontroll over statsmakten gi stor avkastning, og mulighetene for å finansiere konflikten ved hjelp av diamantinntekter eller løfter om fremtidige diamantinntekter,
muliggjorde en langvarig borgerkrig.

Paul Collier og Anke Hoeffler (2004) har sett på årsakene til borgerkriger i perioden 1960 til 1999. De finner at en viktig underliggende årsak er mulighetene for finansiering blant annet ved hjelp av inntekter fra naturressurser. Deres hovedpoeng er at økonomiske hensyn og muligheten for finansiering er mye viktigere for å forklare borgerkrig enn menneskelige lidelser og populære oppstander. Fearon (2005) trekker fram at dette ikke nødvendigvis skyldes finansiering av konflikter, men like gjerne kan skyldes svake statsmakter. Oljestater har svakere statsmakt enn andre land med tilsvarende BNP pr Capita. Han hevder at sammenhengen mellom naturressurser og borgerkrig er en tilsynelatende sammenheng, og at effekten forsvinner når man utelukker oljeproduserende land.

Er det egentlig en forbannelse?
Det er vanskelig å trekke klare konklusjoner fra litteraturen om naturressurser og økonomisk utvikling. Et problem har vært at det er vanskelig å finne gode mål på naturrikdom. Hvis man bruker primærvarers andel av eksporten som Sachs og Warner (1995) kan man ha et godt mål på hvor viktig naturressursen er for økonomien. Men samtidig kan det jo hende at naturressursen er blitt så viktig fordi resten av økonomien har kollapset. Hvis dette er tilfellet blir det vanskelig å konkludere med at naturressursen er årsaken til svak økonomisk vekst.

Siden de fleste oljeeksporterende land ligger i Midtøsten og i stor grad er totalitære regimer, kan det være vanskelig å skille hva som skyldes oljen og hva som skyldes andre forhold i landene eller regionen. Ross (2004) diskuterer dette i detalj for å finne ut hva man kan enes om på området. Selv om det er vanskelig å trekke klare konklusjoner om årsakssammenhengene, er det flere studier som viser at oljen har en negativ effekt også andre steder enn i Midtøsten.

Gode institusjoner
Et trekk som går igjen, er at gode økonomiske og politiske institusjoner er avgjørende for hvordan naturressurser vil påvirke økonomisk vekst. Men hvilke institusjoner er det snakk om? Institusjoner, særlig innenfor økonomi, blir ofte behandlet som en svart boks der økonomiske forhold mates inn og resultater spys ut, uten at man gjør seg noen detaljert oppfatning om akkurat hva som foregår. I mange sammenhenger kan denne tilnærmingen være hensiktmessig, men når man skal vurdere tiltak må man gjøre seg opp mer konkrete vurderinger om hvilke institusjoner som er avgjørende.

På den andre siden kan det være en fare å gi alt for detaljerte anbefalinger om hva som skal til for å løse problemene knyttet til forvaltning av naturressurser. Rodrik (2004) trekker fram at det er mange veier til målet, og at utradisjonelle institusjonelle løsninger, tilpasset de lokale forhold, ofte er det beste. Derfor kan det viktigste være å erkjenne utfordringene knyttet til forvaltning av naturressursene, og mot til å prøve og feile seg fram til man gode løsninger. For mange av landene som merker naturressursenes forbannelse er ikke det viktigste hva man gjør, men at man unngår feller som krig, konflikt og kortsiktig overforbruk.



Referanser
Aslaksen, Silje and Ragnar Torvik. 2005. ”A Theory of Civil Conflict and Democracy in Rentier States.” Unpublished Working Paper.

Collier, Paul and Anke Hoeffler. 2004. “Greed and grievance in civil war.” Oxf. Econ. Pap., 56:4, pp. 563-95.

Fearon, James D. 2005. “Primary Commodity Exports and Civil War.” Journal of Conflict Resolution, 49:4, pp. 483-507.

Gelb, A. 1988. Oil windfalls: Blessings or curse? World Bank Research Publication

Mehlum, Halvor, Karl Ove Moene, and Ragnar Torvik. 2006a. ”Institutions and the Resource Curse.” The Economic Journal, 116:508, pp. 1-20.

Mehlum, Halvor, Karl Ove Moene, and Ragnar Torvik. 2006b. “Parasites,” in Poverty Traps. Sam Bowles, S Durlauf and K Hoff eds: Princeton University Press.

Robinson, James A. and Ragnar Torvik. 2005. “White Elephants.” Journal of public economics, 89:2-3, pp. 197-210.

Rodrik, Dani. 2004. “Growth Strategies.” Unpublished Working Paper.

Ross, Michael. 2001. “Does Oil Hinder Democracy? ” World Politics, 53, pp. 325-61.

Ross, Michael L. 2004. “What Do We Know about Natural Resources and Civil War? ” Journal of Peace Research, 41:3, pp. 337-56.

Ross, Michael 2005. “Minerals and Democracy” Lecture notes downloaded from http://www.svt.ntnu.no/iso/ResourceCurse/Minerals%20and%20Democracy%20-%20Trondheim.pdf [lesedato: 1. september 2006]

Sachs, Jeffrey and Andrew M. Warner. 1995. “Natural Resource Abundance and Economic Growth.” NBER Working papers.

Smith, Adam 1976. An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations Modern Library Edition fra 1994.

1. Målet på institusjonell kvalitet er vurdert ut fra hvor velfungerende rettsstaten er, kvaliteten på byråkratiet, korrupsjon,risiko for ekspropriasjon og hvor trolig det er at myndighetene bryter inngåtte kontrakter.