Olje for utvikling
For noen år siden besøkte jeg et samfunn i Ural i Russland. Alle jeg møtte der fortalte hvor rike de var, og viste til de enorme petroleumsressursene. Men jeg så ingen tegn på rikdom hos folk flest, tvert om. Rett etterpå reiste jeg til Sør-Korea – et land helt uten naturressurser som petroleum. Kontrasten var enorm. Sør-Koreas folk har en høy levestandard. Sør-Korea har ikke petroleum, men de har et system der sterk statlig styring og private markeder jobber sammen. Den modellen vil også være nødvendig dersom et ressursrikt land skal kunne utnytte petroleum for å oppnå bedre levekår for befolkningen. Nasjonal kontroll er nødvendig for å sikre inntekter og miljø, men samtidig er en avhengig av de internasjonale selskapenes teknologiske, kommersielle og organisatoriske ”know-how”. Det er ikke naturressurser som gjør et land rikt, men hvilke økonomiske og sosiale systemer som benyttes for å utnytte slike ressurser.
De siste tiårene har begrepet ”resource curse” vært et tema for forskningen. Og ikke minst: ulike befolkningsgrupper har fått føle hva dette er i praksis. Oljelandet Nigeria er ofte brukt som eksempel på hvor galt det kan gå; et land der 70 prosent av befolkningen lever under fattigdomsgrensa, og som plages av utstrakt korrupsjon og miljø-ødeleggelser.
Økonomer som forsker på utvikling, også uavhengig av petroleum, har lagt stadig mer vekt på institusjonenes rolle. Når en stat finner olje eller gass, er det svært viktig at det offentlige tilegner seg kompetanse om petroleumssektoren. I Norge ble dette tatt på alvor, og kompetansen i det offentlige innenfor disse fagfeltene er nå helt i verdenstoppen. Dette er viktig for å kunne ha nasjonal kontroll på utviklingen av ressursene.
Med denne bakgrunnen har Norge i flere år støttet offentlige institusjoner tilknyttet petroleumssektoren i utviklingsland. Innsatsen på dette området har sakte, men sikkert økt. Dette har skjedd i takt med en økende internasjonal erkjennelse av de store utfordringene en petroleumsstat står overfor.
Den norske innsatsen i petroleumssektoren har i stor grad vært knyttet til styrking av institusjoner. I praksis foregår dette ofte ved at norske institusjoner – som Oljedirektoratet, Petroleumstilsynet, Statens forurensningstilsyn (SFT) eller andre – samarbeider direkte med tilsvarende institusjoner i utviklingsland. Det samarbeides om oppbygging av kapasitet og kompetanse. Fagfeltene har et svært vidt spenn og inkluderer for eksempel utvikling av lover og regelverk for sektoren, oppbygging av ressursdatabase, politikk for lokalt innhold, utvikling av regelverk for Helse, miljø og sikkerhet (HMS) og ytre miljø, konsekvensutredninger, skattesystemer og inntektsforvaltning. Grovt kan fagfeltene deles i tre: ressursforvaltning, finansforvaltning og miljøforvaltning. Institusjonene i Norge og i samarbeidslandet går sammen for å finne den beste mulige måten å samarbeide på i hvert enkelt tilfelle, og som oftest betyr det at norske fagpersoner arbeider i lengre perioder i de ulike landene. Øst-Timor er et eksempel på et land med svært svake institusjoner og stort behov for samarbeid, og er kanskje det landet hvor samarbeidet omfatter flest fagområder. Det norske teamet her har ustrakt erfaring fra norsk ressursforvaltning og finansforvaltning.
Dette arbeidet er svært langsiktig. Det tar tid å bygge opp kompetanse i nøkkelpersonell, og det tar tid å bygge opp organisasjoner. Dette er samarbeidslandenes ansvar, men Norge kan bidra i prosessen ved å stille våre erfaringer til rådighet.
Når vi arbeider med institusjonsbygging, må åpenhet være en rettesnor. Åpenhet om forhold rundt tildelinger av lisenser og kontrakter, betalingsstrømmer, og om hvordan inntektene forvaltes. Åpenhet er en av de viktigste måtene å bekjempe ”resource curse” på. Derfor vil Norge også være vertskap for Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)-konferansen i oktober. Dette samarbeidsprosjektet – mellom myndigheter, selskaper og sivilt samfunn – representerer en lovende prosess for å bringe åpenhet til denne sektoren der dette er så ekstremt viktig.
Nå har vi akkurat startet å se på hvordan vi kan samarbeide med Bolivia i petroleumssektoren. Landet har store gassressurser, og befolkningen har i mange år sett at ressursene har blitt utnyttet, uten nok offentlig innsyn og uten synlige resultater i folks levekår. Folk føler at de har blitt ranet av de internasjonale selskapene. Landet er det fattigste i Sør-Amerika og har den største forskjellen på fattig og rik. Paradoksene er tydelige i dette landet med kontinentets nest største gassressurser.
Morales-regjeringen har som mål at petroleumsressursene skal utnyttes slik at de store inntektene kan gå til fattigdomsreduksjon. Et ambisiøst prosjekt for å øke nasjonal kontroll av ressursene er satt i gang, og med det melder behovet for sterke institusjoner seg. Her er det et skrikende behov for bygging av kapasitet og kompetanse innenfor offentlige institusjoner, og for mer åpenhet. Vi håper at landet vil slutte seg til EITI-prosessen, og vi arbeider med etableringen av samarbeid om institusjonsbygging.
En blir fort pessimist når en jobber med petroleumsforvaltning og utviklingsland. Men det er viktig å huske at naturressurser i fattige land representerer et enormt potensial for forbedring av levekår. Norge nevnes ofte som eksempel, men også land som Botswana har unnsluppet ressursenes forbannelse. (I Botswana er det diamantene som dominerer økonomien, men utfordringene ligner oljelandenes.) Inntektene fra naturressurser kan med godt styresett benyttes til fattigdomsreduksjon og økonomisk og sosial utvikling. Med Norges erfaring som energinasjon har vi et særlig ansvar for å gjøre hva vi kan for å bidra til det.