Reformering av reformer

De fleste økonomer er enige om at gode institusjoner er nøkkelen til rikdom. I rike land er investorer trygge på eiendomsretten til investeringene, at rettsstatsprinsipper er gjeldende, private insentiver er koblet med sosiale mål, penge- og finanspolitikken er solid fundert, risiko er balansert gjennom sosiale  forsikringsordninger og innbyggerne har krav på sivile friheter og politisk representasjon. I fattige land er disse ordningene fraværende eller dårlig utformet.

En sammenligning mellom Russland og Kina er illustrerende. I Russland har en investor i prinsippet full beskyttelse av sin private eiendomsrett gjennom uavhengige domstoler. I Kina derimot, finnes det ingen slik beskyttelse. Privat eiendomsrett var ikke nedfelt i lovverket før inntil ganske nylig, og domstolene er ikke er uavhengige.

Likevel, i løpet av siste del av 1990-tallet ga investorer Kina bedre skussmål enn Russland når det gjaldt rettssikkerhet. At investorer tydeligvis følte seg bedre beskyttet i Kina enn i Russland er kanskje ikke noen overraskelse for de som har observert  utviklingen til Russlands rettssystem det siste tiåret. Men det sentrale er gapet mellom de formelle reglene og hvordan de blir oppfattet.

For å være effektiv må et formelt rettsvesen som har til hensikt å beskytte investorers rettigheter sørge for et ikke-korrupt og uavhengig lovverk med sanksjonsmuligheter. Det er vanskelig og det tar tid å etablere et slikt rettssystem. Så det er naturligvis usikkert hvor effektivt det er å bedre eiendomsretten ved å omskrive lovverket – endre det formelle aspektet ved de institusjonelle forhold. Det kan virke som om Russlands overgang til en kapitalistisk økonomi var fanget i denne fellen i en periode.

Hvordan unngikk Kina denne fellen? Den største boomen i private investeringer i Kina, i alle fall fram til midten av 1990-tallet, foregikk i kommunale og lokalt felleseide bedrifter. Dette var firmaer der lokale myndigheter generelt hadde eierrettigheter. Private entreprenører var effektive partnere med myndighetene.

I et system der man ikke kan stole på at rettsvesenet vil beskytte eiendomsrettighetene, kan den beste løsningen være at myndighetene har eierrettighetene i en bedrift for å unngå ekspropriasjon. I slike tilfeller kan forventningen om fremtidig fortjeneste være en større disiplinerende faktor for myndighetene enn trusselen om rettslige sanksjoner. Private investorer følte seg trygge, ikke fordi myndighetene var hindret fra å ekspropriere, men fordi de ved å dele profitten ikke hadde noen interesse av å ekspropriere.

Dette illustrerer et mer generelt poeng: Det finnes ingen unik, kontekstuavhengig måte å oppnå ønskede institusjonelle resultater. Kina kan være et bilde på effektiv beskyttelse av privat eiendomsrett, på tross av at landet mangler de formelle  rettighetene. Russlands erfaringer tyder på at rettslige reformer på langt nær ville vært like effektive.

Vi kan utvide eksemplene. For eksempel sørget Kina for marketsinsentiver ved hjelp av en to-trinns økonomisk reform snarere enn en altomfattende liberalisering, noe som er det vanligste rådet. I jordbruk og industri ble riktig prising av produkter oppnådd ved å tillate produsentene å handle til marketspriser på marginen og ikke ved å avstå kvoter og sentralstyrt fordelingspolitikk. I internasjonal handel ble frihandel oppnådd ved å opprette spesielle økonomiske soner med andre regler enn de som gjaldt for innenlandsk produksjon og ikke ved å redusere tollbarrierer.

De gode nyhetene er at alt vi vet om økonomisk utvikling tyder på at omfattende institusjonelle omveltninger, nesten aldri er en forutsetning for å få økonomisk vekst til å skyte fart. Det er sant at vedvarende økonomisk opphenting på sikt vil kreve institusjoner av høy kvalitet. Men det første spranget kan oppnås med minimale institusjonelle endringer.

Med andre ord, vi må skille mellom å stimulere til økonomisk vekst og å opprettholde økonomisk vekst.

Solide institusjoner er mye viktigere for det siste enn for det første. Når veksten først har startet, er det lettere å skape gode sirkler der økonomisk vekst og institusjonelle endringer gjensidig kan påvirke hverandre.

Ricardo Hausmann, Lant Pritchett og jeg identifiserte og utforsket nylig 80 tilfeller av nystartet økonomisk vekst – der et land økte vekstraten med 2 prosent eller mer over minst syv år – i perioden etter 1950. Det var ikke bare overraskende at det var så mange tilfeller, men også at den store majoriteten ikke ser ut til å ha noen forbindelse med økonomiske reformer som liberalisering av handel og priser. I den grad vi kan identifisere faktorer som får veksten til å skyte fart, er det lemping på barrierer som holdt privat sektor tilbake.

Selv i de godt kjente tilfellene var institusjonelle endringer beskjedne i startfasen. Kinas gradvise, eksperimentelle skritt mot markedsliberalisering på siste del av 70-tallet lignet Sør-Koreas erfaringer fra tidlig på 60-tallet. Etter å ha kommet til makten i 1961, startet Park Chung Hees militære regime en periode med prøving og feiling uten å ty til vidstrakte endringer av det økonomiske systemet. Først eksperimenterte de med forskjellige offentlige investeringsprosjekter. De typiske reformene forbundet med det Sør-Koreanske mirakel – devalueringer og økte renter – kom i 1964 og var ikke på langt nær en full liberalisering av valuta og finansmarkeder.

Slike tilfeller indikerer at en holdningsendring blant politiske ledere i retning av markedsorientering, og en politikk som er mer vennlig overfor det private næringsliv ofte spiller en vel så stor rolle når det gjelder å stimulere økonomisk vekst som hvor omfattende de institusjonelle endringene virkelig er. Slike holdningsendringer kan ha hatt en spesielt gjennomgripende virkning i et av de viktige vekstmiraklene i de siste 25 år – India siden starten av 1980-tallet.

Hemmeligheten for de som tar beslutningene er å identifisere hva som hindrer økonomisk vekst på ethvert tidspunkt. I Sør-Korea i 1961 var den største hindringen gapet mellom den private og den sosiale avkastningen på investeringer. I Kina rundt 1978 var hinderet fraværet av markedsorienterte insentiver. I India av 1980 var det myndighetenes fiendtlige innstilling overfor det private næringsliv. I Chile i 1983 var det en overvurdert valutakurs.

Det er selvsagt lettere å identifisere disse hindringene i ettertid. Utfordringen er å utvikle et rammeverk for ”vekstdiagnoser” som er i stand til å identifisere områder der selv en liten reform kan nå langt.

1. Copyright: Project Syndicate, September 2004. Publisert med tillatelse fra Project Syndicate. Oversatt av redaksjonen for RØST – Utvikling.