Klimaproblemet som politisk utfordring

Utslipp som har vært implisitt tillatt og kostnadsfrie kan ikke med letthet gjøres kostbare. En slik endring krever en statsmakt med større ekspropriatorisk evne og vilje enn vi har sett i møtet med tidligere miljøutfordringer. Dermed blir det et for svakt ”negativt trykk på utslipp”, og virkemidler som kvoteordninger bør dermed suppleres med virkemidler for teknologisk endring. Kraften for innovasjon som ligger i Schumpeters ”kreative destruksjon” må trolig gis ekstra støtte, fordi allerede etablerte utslippere beskyttes.

Klima som et globalt kollektivt gode
Fra en økonoms synspunkt er det naturlig å se på klimautfordringen som et rent kollektivt gode, av hittil ukjente proporsjoner. For å møte utfordringen effektivt må vi koordinere atferd fra alle sektorer i alle land over mange generasjoner. Trolig skal utslippene reduseres med over 50 prosent innen 2050, og i rike land med mer enn 95 prosent innen 2100. Målet er å begrense uheldige konsekvenser langt frem i tid, særlig de som rammer fremtidige etterkommere i fattige land.

Klimaendring vil også ha positive konsekvenser, avhengig av hvor man setter søkelyset og hvilket tidsperspektiv man anvender. Vladimir Putin har lekt med tanken om at Russland kanskje kunne tjene på litt høyere temperaturer. Faktum er at klimaet påvirker mennesker på forskjellige måter, både negativt og positivt. Det som gjør bekjempelse av klimaendringer til et globalt kollektivt gode – slik Samuelson beskrev kollektive goder i 1956 – er altså ikke at vi alle rammes likt av endringene. Imidlertid er det slik at når du har nytte av klimaet – av godt regn som gir deg god avling for eksempel – så reduserer ikke din nytte andres nytte. Det tilsvarende gjelder for skade. Det som gjør utslippsreduksjoner til et globalt kollektivt gode er at det lokale klimaet påvirkes av globale utslipp.

Læreboken og nyklassikerne: ett problem, ett virkemiddel
Din private innsats for å forhindre klimaendringer er i utgangspunktet ikke verdsatt fullt ut i markedet. Dette gjelder om du nå sykler til jobben eller finner opp en forbedret mast for vindmøller.

Læreboken forteller oss at et rent kollektivt gode, som utslippskontroll, effektivt kan tilbys (eller skaffes) ved en skatt på utslipp eller ved kvoter som kan handles i et fritt marked. Det store spørsmålet er derfor: Hvorfor har vi i dag et klimaregime – Kyotoprotokollen – som gir et forsiktig press på utslipp kun for noen få sektorer i en gruppe land som representerer 28 % av verdens utslipp, og kun for årene 2008 til 2012?

Et enkelt svar er at læreboken forutsetter en godlynt planlegger. Hun tar utgangspunkt i en velferdsfunksjon som er stigende i individuell nytte på tvers av landegrenser og generasjoner, og foreslår utslippsreduksjoner som er slik at samlet gevinst ved utslippsreduksjonene på marginen er lik kostnadene.

I læreboken velger gjerne planleggeren å ilegge en utslippsskatt. Ved siden av sin tiltenkte konsekvens – effektiv utslippskontroll – har skatten fordelingseffekter. I denne enkle modellen påvirker ikke fordelingseffektene virkemiddelbruken fordi planleggeren antas å ha tilgjengelig flere virkemidler som kostnadsfritt omfordeler inntekt. Hensynet til fordeling trenger derfor ikke å belaste miljøpolitikken. Dette analytiske grepet skiller nok skarpt nyklassikerne fra klassikerne. Malthus, Ricardo og Smith ville i større grad se på hvordan inntekt (eller rente) blir bestemt samtidig med ressursanvendelsen. Det ville neppe falt dem inn å frigjøre et effektivitetsfremmende forslag fra dets inntektsfordelende effekter. Angrep på handelsrestriksjoner var nok ikke bare en kamp for effektivitetsforbedringer, men også et angrep på etablerte interesser som var beskyttet av
handelshindringer. Fordelingseffektene var like viktig ved handelsliberalisering som når slaveriet ble oppløst. Slik har det også vært med miljøpolitikk, og slik blir det trolig med klimapolitikken.

Kanskje er den global dimensjonen viktigst i å hindre en løsning som ligner på den godlynte planleggerens. Jeg skal imidlertid legge mer vekt på forholdene innad i land. I konflikten mellom etablerte og nye industrier, eller ikke-bygde aktiva, speiles nemlig flere av problemene fra den globale og generasjonsovergripende dimensjonen.

Overfiske, institusjoner og ekspropriasjon
I en lite verdsatt passus i Smiths ”En undersøkelse” (1776) finner vi, lavmælt men kraftfullt:

statsmakten, i den grad den er etablert for beskyttelse av eiendom, er etablert i forsvar av de rike mot de fattige, eller de som har noe eiendom mot dem som
ikke har noe

Det kan være nyttig å tenke på atmosfæren som en fiskeressurs der våre utslipp representerer uttak av fisk. Får vi for store klimaendringer har vi tatt ut for mye fisk. Før Arrhenius skrev om klimaeffekten i 1896 hadde vi ikke noe grunnlag for å tro at utslipp fra fossil forbrenning hadde noen konsekvenser. Arrhenius selv mente at fossilt brensel ville ta slutt lenge før atmosfæren hadde fått nok. Derfor var ”fisket fritt” inntil nylig. Det var da heller ikke noe stort problem, for fiskeflåten – forbrenningskapasiteten – var så liten at måtehold ville vært direkte ressursødende.

Denne implisitte fordelingen av eiendomsrett gjaldt, og gjelder i stor grad fremdeles, både på mikro- og makroplanet, for en forbruker, for en generasjon, for et selskap og for et land. Du slipper å betale for det du har sluppet ut. Den knapphet som derved oppstår er verdens, ikke din.

Ser vi nærmere på Kyotoprotokollen (forhandlet i 1997), har den flere interessante trekk knyttet til fordeling av rikdom. Viktigst i denne sammenheng er at blant land med kvoteforpliktelser er tildelte kvoter ganske direkte bestemt av deres historiske utslipp (i 1990). Tanken er nok at et lands kostnader ved å redusere utslippene står i forhold til deres nåværende og historiske utslipp. Imidlertid er en konsekvens at landet gjennom historiske utslipp ikke bare har fått retten til de historiske utslippene gratis, men også at historien gir en slags rett til fremtidige utslipp. Det er ikke opplagt hva slags rettigheter dette er, blant annet fordi Kyotoprotokollen bare legger føringer på utslipp mellom 2008 og 2012, og også fordi fremtidige rettigheter kanskje avhenger av hva du foretar deg.

Denne tildelingen av rettigheter basert på historiske posisjoner er svært utbredt i menneskenes siviliserte historie. Mange kjenner kanskje begrepet ”hevdvundne rettigheter”.Løst fortalt er det de fleste steder gjerne slik at hvis du og din familie i generasjoner har dyrket et jordstykke eller fisket på en grunne, så skal det mye til at dere ikke også har opparbeidet rettigheter for fremtiden.

Isak Selvanraa i Hamsuns Markens Grøde ryddet mark lenger fra folk enn andre orket, og marken blir over tid hans, ikke bare uformelt, men også mer formelt: hans etterkommere kan belåne den, selge den og leie den ut. Ganske naturlig (som sitatet fra Smith ovenfor illustrerer), når statsmakt etableres og etter hvert definerer og beskytter eiendom, så gjør den dette typisk ved å beskytte de etablerte, ikke ved å utfordre eller konfrontere dem.

Med fiske er det litt annerledes. Det kan hende at to gårder på motsatt side av et lite fiskevann har formaliserte rettigheter til fangst, men at rettighetene ikke kan frigjøres fra gården. Regulering av fisket kan enten ligge utenfor rettighetshavernes kontroll (fiske med oter er forbudt i Vinje kommune), eller i en avtale gårdene imellom (vi fisker ikke i juli). Typisk er det slik at hvis fisket er dårlig, så strekker neppe dine rettigheter seg så langt at utbyttet fra fisket er beskyttet. Mens du ganske sikkert får hjelp av lensmann og påtalemyndighet hvis noen har skåret kornet ditt i høstnatten, er du i større grad alene med problemet hvis du ikke får fisk. I en av folkevisene våre tar fortelleren i sine egne hender å dominere seiegrunnen:

da treiv eg til han med fiskestongi, så’n datt i uvite bak i rongi. Eg vart så glad eg tok til å kva’, eg rådde grunnen åleine

Som økonomer kan vi forestille oss at jubelen (”eg tok til å kva”) utelukkende vedrører fordelingseffekter (at ”eg” slipper å dele utbyttet fra fisket med Kåre frå Kåremunden), men den kan også gjelde en effektivitetsgevinst knyttet til overfiske.

Den sterke eiendomsretten til fisken får du først når du har den om bord eller i land, en tendens som lett fører til overfiske. Det blir gjerne også slik at hvis det er rettigheter knyttet til selve fisket og fremtidig fiske, så opprettholder du disse ved å være aktiv. Samtidig risikerer du å miste dem hvis du uteblir. Systemet er ikke så ulikt gratiskvotene for CO2 i Europa, som du mister om du unnlater å brenne kull i en lengre periode, og skaffer deg hvis du bygger nytt.

Når en ny ressurs skal reguleres
Det store spørsmålet er hvilke vanskeligheter som oppstår når en ”ny” ressurs skal reguleres. Ressursen i klimaproblemet er ”atmosfærisk kapasitet” for våre utslipp. Den nye knappheten i klimasystemet gjør at vi må organisere et institusjonelt maskineri for å telle hva som brukes av hvem. I et avtaleverk for å knytte disse telleapparatene sammen vil antakelig suverene stater spille en nøkkelrolle.

En ressurs som før var ”gratis” skal nå bli dyr. Med Kyotoprotokollen har vi nettopp sett at de som har tappet denne ressursen historisk, tilsynelatende også har anskaffet visse rettigheter med hensyn til å tappe den i fremtiden. Skjønt landrettighetene (kvotene) i Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode gjelder bare for perioden 2008-2012. Hva som skjer fremover er usikkert. Kanskje får vi noe lignende, med nye forpliktelser, i fremtiden. I så fall er det et åpent spørsmål om de som har vært ”flinke” og redusert utslippene mye vil ”straffes” med trangere kvoter. Det kan i hvert fall ikke utelukkes.

Sammen med Bård Harstad har jeg arbeidet teoretisk med en problemstilling der firmaer oppfatter at de kan tilkjempe seg gratiskvoter i fremtiden ved å signalisere at de har høye rensekostnader. Konsekvensene er beklagelige, men forutsigelige basert på litteraturen om ”rentseeking”. Myndigheter som er sensitive til firmaenes rensekostnader ender opp med å subsidiere (belønne) firmaer som overdriver sine kostnader, noe som rammer effektivitetsantakelsen rundt kvotemarkedet (og atferd på andre arenaer).

Konsekvensene i tilsvarende spill mellom land vil nok ligne. Det blir vanskelig å gi knappe kvoter til land som åpenbart har høye kostnader ved å redusere utslippene. Norges tildeling under Kyotoprotokollens første periode er et eksempel: Norge var et av få rike land som skulle få øke utslippene i perioden 2008-2012 i forhold til 1990. Begrunnelsen var nok økningene som var knyttet til petroleumssektoren. Norge er et land som kan antas å ha høye kostnader ved utslippsreduksjoner, blant annet fordi vi ikke har en fossilt basert kraftproduksjon. Det er ikke så pussig om dette tas hensyn til i forhandlinger om initialfordeling av kvoter, men dermed risikerer verden å belønne land som posisjonerer seg med høye kostnader.

Ser vi fremover kan rike land som USA, og fattige land som India og Kina, knyttes til utslippsbegrensninger dersom avtaler vinner bredere tilslutning. Hvis kvotetildeling er en viktig del av tilknytningsforhandlingene, så kan landene se for seg at de vil få rausere tildeling om utslippene deres økes i forkant.

Man kunne ønske at land som tilslutter seg sent ikke skal tjene på å ha ventet, eller at de ikke skal tjene på å ha økt utslippene i mellomtiden. Spørsmålet er om man kan få en slik intensjon reflektert i politikken slik at den blir troverdig. Den norske statsviteren Jon Hovi har studert vanskelighetene med å gjøre håndheving av forpliktelsene innenfor en avtale troverdige. Problemet er at du neppe vil angre hvis du bryter dine forpliktelser. Vanskelighetene med en tidlig tilknytning til avtaler som vil gi forpliktelser er helt tilsvarende.

De etablerte, ineffektivitet og urettferdighet
Med tanke på normer og fordeling representerer kvotetildeling på bakgrunn av historiske utslipp en enorm utfordring. Sett i et formuesperspektiv er det en middels paradoksal urettferdighet hvis de landene som siden 1850 har blitt rike på å ”fylle opp” atmosfæren med klimagasser ikke skal betale. Enda mer ulogisk og urettferdig blir det dersom deres historiske utslipp bidrar til fremtidige utslippsrettigheter. En kort beskrivelse av vanskelighetene for øyeblikket er at fritt fiske gjelder inntil det foreligger en løsning som oppfattes som mer rettferdig.

Ung må verden ennå være
Verden er neppe så urettferdig og rar. En grunn er at verden består av suverene stater. Den underliggende strukturen i overfisket er ikke slik at du må inn i naboens låve for å forsyne deg. Alt du trenger å gjøre som politisk leder i et fattig land er å la dine bedrifter og borgere kjøpe traktorer, gjødning, biler og flyreiser slik de rike landene har gjort og fremdeles gjør. Det er nesten like vanskelig å etablere et system som nekter u-landene å forsyne seg av dette fellesgodet som det er å kreve at i-landene betaler for det. Kyotoprotokollen har unnlatt å begrense utslippene fra utviklingslandene, så for dem er det kostnadsfritt å fortsette å slippe ut klimagasser. Hele klimaregimet imidlertid er så usikkert og uspesifisert at det er vanskelig å fastslå hvem som vil tilkjennes rettigheter i fremtiden, og dette er trolig mer betydningsfullt.

Ettergivenhet og kontroll – en motsetning?
Dette er naturligvis et pessimistisk syn. Ikke kan man bremse klimagassutslippene ved å inndra rettigheter fra de rike, og ikke kan man gjøre det ved å bremse fremgangen for de fattige.

Det er ingen grunn til å være så pessimistisk. Faktisk har verden ennå til gode å se et eneste miljøproblem løst ved å ta betalt for skade (polluter pays principle) ikke bare på marginen men for hele utslippet, slik nyklassiske økonomer forestiller seg. Dette betyr at hvis økonomer nå rister på hodet av EUs ”gratiskvoter”, så er det faktisk et gjennomgående tema i institusjonsutvikling knyttet til miljøproblemer at forurenserens ønsker i stor grad imøtekommes. Velkommen til virkelighetens verden. Bilene har blitt renere som følge av utslippsstandarder, og i hovedsak har bileiere og bilprodusenter ikke fått inndradd utslippsrettigheter raskere enn teknologien har gjort det mulig. Fiskere har iblant fått sitt fiske regulert, men i hovedsak uten å måtte betale for fiskerettighetene (se f.eks. Eskeland, 1994 eller World Bank, 2003, kapittel 3).

I det store og det hele har utslippende sektorer og aktiviteter fått utslippsrettigheter som korresponderer med det som er mulig med tilgjengelig teknologi. På den måten utfordrer man ikke eiendomsverdiene til eksisterende, utslippende kapitalutstyr i vesentlig grad. De som så dette tidlig var økonomene Buchanan og Tullock i 1976: Uansett hvilket utslippsnivå en utslipper skal ned på, så vil det være langt lettere å komme til enighet hvis bedriften får kvoten gratis. Særlig om alternativet er å betale for utslipp ikke bare på marginen, men samme pris for hele kvantum av de resterende utslipp. I senere litteratur har det vist seg at miljøpolitikken på denne måten ofte mer enn imøtekommer forurensernes interesser, og faktisk overkompenserer. For mange produsenter vil prisøkningen for produktene være viktigere enn kostnadsøkningen ved miljøpolitikken. Årsaken til dette er at eksisterende kapital skjermes relativt til de kostnadsøkningene som rammer potensielle konkurrenter.

Pessimistisk – ikke nødvendigvis konspiratorisk
Kort fortalt er det vanskelig å være optimistisk med hensyn til et ”negativt trykk på utslipp”, slik læreboken fremstiller det. Selv om man kan komme til denne konklusjonen ved hjelp av et konspiratorisk verdenssyn, der en tar utgangspunkt i at kapitalen og de etablerte interesser har god kontroll på myndighetene, holder det i denne sammenhengen med et deskriptivt eller positivt analytisk perspektiv. U-landene, langt fra etablerte i denne sammenheng, er en viktig kraft bak den generelle tendensen til at utslipp ikke kan skattes fullt, hverken i sitt fulle kvantum eller til sin fulle pris. Aller viktigst: De kan ikke skattes til en slik pris at utslippskostnader alene vil drive utslippsreduksjonene.

Optimisme
Det fremvoksende regimet vil nok i større grad være slik at interessene bak utslippene kompenseres. Det er ikke så vanskelig å få til, men det er vanskelig å få til uten effektivitetstap.  Utslippsreduksjoner som er effektive for verden ville ganske riktig se ut slik Nicholas Stern forestiller seg når han sier at globale problemer krever globale løsninger. Etter læreboksprinsipper kunne slik utslippskontroll utløses ved auksjonerte kvoter, nærmest uten kunnskap om hvordan løsningen ville se ut i en mer fysisk forstand. Markedet kunne vise oss i ettertid om utslippsreduksjonene ville komme ved atferdsendringer eller teknologiendringer; ved at vi klarer oss uten flyreiser, eller ved at reisene blir utslippsfrie.

Langt vanskeligere er det å se for seg en effektiv løsning hvis man ikke har politisk makt til å kreve full betaling for utslipp. Løsningen innebærer blant annet at man gjetter på hvor mye renere flyreisene (og andre aktiviteter) bør bli, og forsøker å få til alt som skal til av endringer med flere virkemidler. Ser vi på erfaringene fra andre miljøutfordringer så innebærer løsningen gjerne en stor vekt på teknologisk endring. I USA er det for eksempel ganske åpenbart at man kunne redusert tradisjonell forurensning fra biler billigere dersom man hadde basert seg mindre på teknologi og mer på å minimere bilbruk (og vekt). I Europa har etterspørselsregulerende virkemidler som bensinskatt og kollektivsubsidier blitt brukt i større grad, men teknologien har likevel stått for brorparten av utslippsreduksjonene. For klimautfordringen fremfor oss tyder alt på at land som klarer å heve kostnadene ved energibruk vil klare utfordringene med en lavere kostnad enn land som må basere seg på smalere virkemiddelbruk.

Teknologitrykk
Om en skal komme nærmere et effektivt regime for utslippsreduksjon, bør et mangelfullt trykk på utslippene fra en sektor som elektrisitetsproduksjon suppleres med positivt trykk for teknologisk endring. Suppleringen kan være ved subsidier til fornybar og annen utslippsfri teknologi, slik vi nå ser i Europa. Imidlertid er det trolig slik at både det som finnes av skattevilje på fossilt basert elektrisitet i Europa (null for øyeblikket), og det som finnes av subsidievilje, er bundet av hva man ser som teknologisk mulig.

Hva man anser teknologisk mulig er naturligvis en viktig begrensende faktor. For øyeblikket ser det ut som at elektrisk kraft kan produsere utslippsfritt med et røft påslag i kostnadene på 50 til 150 prosent. Det er klart at dette setter viktige grenser for hva som er politisk mulig. Det er ingen tvil om at rike land har råd til og kan ha vilje til å betale dobbelt pris for kraften, eventuelt over en skatteseddel som subsidierer vindmøller. Imidlertid er det ganske utenkelig at u-land skulle velge å gjøre dette i stor skala.

Billigere utslippsfrie alternativer
Følgelig er det liten tvil om at det må satses på å få frem billigere utslippsfrie teknologier, eksempelvis for produksjon av elektrisk kraft. Mangelen på ”negativt trykk på utslipp” og på forventet trykk, tilsier at dette vil og bør skje ved bruk av flere virkemidler. Dette skjer i dag i kraftsektorene i Europa, USA og Japan ved hjelp av subsidier og standarder, men først og fremst ved kryssubsidier. Eksempler er grønne sertifikater, eller det som
kalles ”feed in tariffs” (i Tyskland, f. eks.).

Innenfor kraftproduksjon er det ikke så vanskelig for rike land å få til noe slikt, av flere grunner. For eksportbaserte sektorer som aluminium og gjødsel vil det være vanskeligere, dels fordi politisk pålagte kostnader i mindre grad kan veltes over på kundene og i større grad vil lede til ganske meningsløs flytting av utslipp. Her vil man trolig måtte se frem til en real konfrontasjon om handelspolitikk. Europa vil neppe legge ned utslippsintensiv industri bare for importere produktene og flytte utslippene utenlands.

I viktige tilfeller vil de nødvendige teknologiske endringene være vanskelige å realisere innenfor et rammeverk med lavt faktisk og forventet negativt trykk på utslipp, med mindre spesielle politiske virkemidler anvendes. Et illustrerende eksempel kan være karbonhåndtering fra fossilt baserte kraftverk, der Norge via offentlige budsjetter tar på seg en spesiell rolle. Mange mener verden er tjent med at denne teknologien utforskes, selv om dette for tiden er for dyrt og risikofylt til å være lønnsomt i lys av forventet fremtidig klimapolitikk.

Teknologisatsing
Verden, og kanskje spesielt den rike del av verden, står igjen med ansvaret for å få i stand utslippsreduksjoner uten å ha særlig mulighet til å inndra utslippernes implisitte rettigheter. Mange har forstått ”Coases teorem” dit hen at miljøproblemer kan løses uavhengig av hvem som sitter på ”rettighetene”. Imidlertid er selve fordelingen av rettigheter en viktig del av problemet siden nasjoner og selskaper kan påvirke hvor mye de får slippe ut gratis i fremtiden.

Rettighetene blir nok ikke inndradd fullt og helt, i hvert fall ikke globalt, i overskuelig fremtid. På lang sikt kan man tro og håpe på at klimarettigheter blir personbaserte, slik at de som har lave utslipp får penger av dem som slipper ut mer. På lang sikt skal imidlertid utslippene kraftig ned, og det får man neppe til med mindre kostnadene ved utslippsreduksjoner reduseres. I dag er det mange sektorer der utslippsreduksjoner ser ut til å være både nødvendige og umulige.

Utslippsreduksjonene i seg selv, og inndragningene av utslippernes implisitte rettigheter, krever at dører åpnes, ikke minst i form av ny teknologi. Ingen vet i dag om vi i fremtiden må klare oss uten utslippsgenererende varer som stål, sement og gjødning, eller om disse kan gjøres utslippsfrie. Jeg betrakter det som ganske utopisk at de faktiske og forventede utslippskostnadene skal stige på en slik måte at svarene på disse spørsmålene kommer av seg selv. Verden må vises hvordan disse problemene skal løses, mer eller mindre enkeltvis. Det betyr at vi må få satsing på langsiktig teknologisk endring separat fra og parallelt med kvotesystemene. Alfsen og Eskeland beskriver hvordan satsing på teknologi, eksempelvis med offentlige budsjetter og i internasjonale avtaler, vil være støttende (heller enn et alternativ) til utslippsorienterte programmer.

Alternativet – ett instrument – krever en politisk styrke som kan ekspropriere brød og kongelig utstedte privilegier med eventyrlig letthet. Den styrken finnes ikke i enkeltland, og slett ikke i en åpen verden.

Referanser

Alfsen, K. og G. S. Eskeland (2007): A broader palette: the role of technology in
climate policy. Report to the Swedish Finance Ministry, Stockholm, Sweden.

Buchanan, J. and G. Tullock (1975): Polluters’ profit and political response: direct
control versus taxes, American Economic Review, 65, 1, pp 139-47.

Eskeland, G. S. (1994): A Presumptive Pigovian Tax: Complementing Regulation to
Mimic an Emissions Fee, World Bank Economic Review, 8, 3, pp 373-94.

Harstad, B. og G. S. Eskeland (2007): Trading for the future: signalling in permit
markets. For review in Journal of Political Economy. CICERO working paper 2007:1.

Samuelson, P. (1956): The pure theory of public expenditure, Review of economics
and statistics, 36, pp 387-89.

Smith, Adam (1776): En undersøkelse av grunnlaget for og årsakene til nasjonenes
rikdom. Min utgave er en reprint av Oxford University Press’ 1976 utgave.

World Bank (2003): Institutions for sustainable development: World Development Report
2003. Se: Worldbank.org -> WDR. Oxford University Press.