Klimapolitikk og rettferdighet mellom generasjoner
Hvordan skal man vurdere politikk som tar sikte på å redusere dagens utslipp av klimagasser? Våre klimagassutslipp vil påvirke levekårene til mennesker som lever i andre verdensdeler og i framtidige generasjoner. Det er ikke mulig å vurdere klimapolitikk uten å ta eksplisitt hensyn til disse fordelingsvirkningene. Men hvordan skal man sammenligne de kostnader som dagens utslippsreduksjoner innebærer, med de fordeler som mindre alvorlige klimaendringer vil ha for ettertiden? Dette innlegget presenterer en diskusjon av disse spørsmålene.
Av Geir B Asheim
Utslipp av klimagasser har eksterne virkninger.1 Dagens utslipp av CO2, metan og andre drivhusgasser har globale og svært langvarige konsekvenser. Mange av disse virkningene er negative, for eksempel ved at bebodde områder oversvømmes og mulighetene for matproduksjon undergraves. Dagens klimagassutslipp vil derfor påvirke levekårene til mennesker i andre verdensdeler og i framtidige generasjoner.
Eksterne virkninger kan ses på som både et effektivitetsproblem og et fordelingsproblem. Det er et effektivitetsproblem at de som forårsaker de eksterne virkningene, ikke tar hensyn til konsekvensene for dem det går ut over og derfor slipper ut mer enn det som er ønskelig. Det er et fordelingsproblem at produsentene av klimagasser bedrer sine nåværende levekår på bekostning av dem som i framtiden må leve i et dårligere klima.
Økonomer hevder gjerne at eksterne virkninger som et effektivitetsproblem kan løses uavhengig av fordelingsvirkningene de fører til. I dette innlegget vil jeg først argumentere for at det ikke er mulig å vurdere klimapolitikk uten å ta eksplisitt hensyn til fordelingsvirkningene. Jeg vil dernest påstå at de parametrene for diskontering og aversjon mot ulikhet og usikkerhet som brukes i økonomiske analyser av klimaproblemer kan verken bli avslørt fra nåtidige atferdsobservasjoner eller bli utledet fra abstrakte etiske prinsipper.
I stedet bør man beskrive de framtidige virkningene, både over tid og i forskjellige geografiske områder, av dagens klimapolitikk og forsøke å vurdere disse på en upartisk måte. Dette kan hjelpe oss til å komme fram til en vurdering av hva vi bør gjøre for å respektere interessene til framtidige generasjoner i forskjellige deler av verden. Spørsmålet om implementering – om hva dagens generasjon er villig til og i stand til å gjennomføre – kan bare bli diskutert hvis det er en rimelig enighet om de normative spørsmålene.
Klimapolitikk som et effektivitetsproblem
Coase (1960) påpekte i sin artikkel ”The problem of social cost” at det effektivitetsproblemet som eksterne virkninger representerer, kan løses gjennom forhandlinger hvis (a) partene gis veldefinerte rettigheter (for eksempel ved at forurensere har rett til utslipp, eller omvendt, at de som rammes av utslippene, har rett til et miljø uten utslipp) og (b) det ikke finnes transaksjonskostnader som hindrer at forhandlingene fører fram til et effektivt resultat. Coases poeng er at forhandlinger vil kunne hindre atferd hvor de negative konsekvensene for andre er større enn gevinsten for dem som står for atferden.
Framtidige generasjoner kan ikke være tilstede ved forhandlinger som føres i dag. Men hvis dagens generasjon innenfor hvert land tar hensyn til interessene til sine egne etterfølgere og myndighetene innenfor hvert land representerer interessene til dets nåværende innbyggere, kan disse myndighetene føre reelle forhandlinger om å løse det effektivitetsproblemet som klimagassutslippene utgjør. Et effektivt forhandlingsresultat innebærer at hvert land på marginen kompenserer for den negative virkning ekstra utslipp har for andre land.
Selv om forskjellige generasjoner ikke kan forhandle med hverandre, er det ikke riktig at ”vi kan gjøre noe for ettertiden, men den kan ikke gjøre noe for oss” (som Rawls, 1971, s. 291, hevder). Når dagens generasjon slipper ut klimagasser – og tjener vi på det, mens framtidige generasjoner blir påført kostnader i form av klimaendringer – da gjør ettertiden noe for oss. Slike utslipp er økonomisk effektive hvis det er billigere for oss å kompensere ettertiden for utslippenes virkninger enn å redusere utslippene nå. Kompensasjonen kan bestå i større, generelle investeringer, eller tiltak som gjør det mulig for framtidige generasjoner å tilpasse seg et endret klima.
Det er opplagt at forutsetningene som ligger til grunn for ”Coase-teoremet” ikke er tilfredsstilt i klimagass-sammenheng. For det første finnes det ikke veldefinerte rettigheter til klimagassutslipp, som så kan brukes som grunnlag for å komme fram til et effektivt bytte mellom ulike generasjoner og nasjoner. For det andre, som Kyoto-prosessen illustrerer, ville vi ikke ha vært i stand til å implementere en effektiv klimapolitikk i dag, selv om vi visste hva slik effektivitet innebærer. Det er også umulig å tenke seg at endringer i dagens utslipp nøyaktig vil kunne oppveies gjennom langsiktige tiltak som kompenserer framtidige generasjoner.
Økonomiske analyser av klimapolitikk vil derfor måtte sammenligne kostnader knyttet til reduserte utslipp nå med ulemper som dagens generasjon påfører framtidige generasjoner. Dette betyr at vi er nødt til å vurdere de fordelingsvirkningene som dagens utslipp fører til.
Hvis vi antar at dagens fordelingspolitikk mellom den rike og fattige del av verden, og mellom den nåtidige og de framtidige generasjonene, er optimal, vil en analyse hvor man sammenligner kostnadene ved dagens utslippsreduksjoner med de tiltak som kan kompensere ettertiden, fortsatt være relevant. Poenget er at en slik antakelse innebærer at mulige kompensasjoner fører til en levekårsbedring for framtidige generasjoner som i en velferdsanalyse nøyaktig oppveier levekårsforverringen for oss, fordi ellers burde vi ha foretatt mer eller mindre av slike kompensasjoner, uavhengig av klimapolitiske problemstillinger. Det betyr derfor ikke noe om vi faktisk kompenserer ettertiden for de ulemper som våre utslipp medfører; det er nok å vurdere om de kostnadene som vi unngår gjennom ikke å redusere våre utslipp potensielt kunne ha finansiert kompenserende tiltak. Dette svarer til Kaldor-Hicks-kriteriet (Kaldor, 1939; Hicks, 1940).
En slik antakelse om en optimal fordelingspolitikk gir et fundament for å bruke tradisjonell kostnad-nytte-analyse for vurdering av klimapolitikk. Det gir også et grunnlag for å avsløre etiske vurderinger i fordelingsspørsmål (mellom den rike og fattige del av verden, og mellom dagens og framtidige generasjoner) fra nåtidige atferdsobservasjoner. Dette har vært sterkt framme i debatten om Stern-rapporten (Stern et al., 2006; Dasgupta, 2007; Weitzman, 2007a), hvor utsagn av følgende type har forekommet: ”Man kan ikke legge en så stor vekt på virkninger for framtidige generasjoner at det fører til at investeringer som vi faktisk ikke foretar, ville ha gitt en velferdsøkning.” Tilsvarende, ”man kan ikke legge så stor vekt på virkninger i fattige land at det betyr at u-hjelp som vi faktisk ikke foretar, ville ha ført til en velferdsøkning” (se Schelling, 1995).
Fra et etisk synspunkt, kan det være vanskelig å karakterisere dagens fordelingspolitikk som optimal. Man kan riktignok hevde at den nåværende generasjonen i et land representerer framtidige generasjoner i det samme landet, og at den økonomiske analysen av klimapolitikk skal reflektere interessene til dem som lever nå. Men som litteratur om bærekraft viser (se, for eksempel, Asheim, 2007, kapittel 1), trenger ikke dette føre til at framtidige generasjoners interesser blir respektert. Og, hvis man mener at den rike del av verden gjør for lite for å bringe dagens u-land ut av fattigdom, vil det representere et etisk problem at de nåværende klimagassutslippene i rike land undergraver framtidige levekår i fattige land.
Den fordelingspolitikken som blir ført, i rom og langs tidsaksen, er ikke et upartisk velferdsmaksimum. Den er en konsekvens av de politiske og økonomiske realitetene som bestemmer økonomiske og sosiale forhold for forskjellige nasjoner og generasjoner. Derfor er vi i stedet tvunget til å vurdere de kostnader den nåværende generasjonen påfører andre gjennom sine klimagassutslipp, uavhengig av de kompenserende tiltak som vi i dag potensielt kunne ha foretatt.
Konklusjonen er at en normativ analyse av klimapolitikk ikke kan være basert på tradisjonell kostnad-nytte-analyse. I stedet bør man beskrive de framtidige virkningene, både over tid og i forskjellige geografiske områder, av dagens klimapolitikk og forsøke å vurdere disse på en upartisk måte.
Klimapolitikk som et fordelingsproblem
Direkte klimapolitiske tiltak (for eksempel bruk av ny teknologi) eller innføring av klimapolitiske virkemidler (som CO2-kvoter eller - avgifter) har virkninger i nåtiden, ved at de påfører konsumenter og produsenter ekstra kostnader. Klimapolitikken har også virkninger i form av reduserte utslipp av klimagasser, hvor det er den globale reduksjonen som betyr noe. Disse reduserte utslippene vil ha langsiktige virkninger ved at klimaendringene blir mindre enn de ellers ville ha vært.
Det er åpenbare problemer knyttet til å estimere hvor store slike virkninger er. Lokale utslippsreduksjoner kan føre til økte utslipp andre steder, slik at det kan være uklart hva nettovirkningen blir. Utslippsreduksjoner fra industri i i-land kan føre til at tilsvarende virksomhet etableres i u-land uten en aktiv klimapolitikk. Bruk av biodrivstoff kan gjøre det lønnsomt å omforme skog med stort karboninnhold til landbruksjord. Støtte til u-land gjennom den såkalte clean development mechanism (i Kyoto-protokollen) kan ha en utviklingsfremmende effekt som indirekte bidrar til økte utslipp av klimagasser.
Det er også vanskelig å kvantifisere i hvilken grad utslippsreduksjoner i dag gir mindre klimaendringer for framtidige generasjoner. Klimamodeller viser at utslippsreduksjoner fører til lavere framtidig temperaturøkning, men virkningene på klimaet vil være ulikt geografisk fordelt og dessuten forbundet med svært stor usikkerhet.
Det er viktig at estimeringen av virkningene gjøres relativt til den ufullkomne ressursallokeringsmekanismen (se Dasgupta og Mäler, 2000; Dasgupta, 2001; Arrow et al., 2003) som verdensøkonomien kan betraktes som. Det er mulig at man ved hjelp av en bedre organisering av økonomisk virksomhet ville kunne bedre levekårene for framtidige generasjoner i fattige land på billigere måte enn gjennom at den nåværende generasjonen reduserer klimagassutslipp. I global optimalisering ville det være interessant å vurdere slike alternative tiltak. Det er imidlertid irrelevant hvis en generell effektivisering av verdensøkonomien ikke avhenger av den klimapolitikken som føres. Det beste må ikke bli det godes fiende.
Det er også irrelevant at det finnes billigere måter å redusere klimagassutslipp andre steder, hvis vår klimapolitikk isolert sett har virkninger som mer enn oppveier de kostnader politikken påfører oss, og vi ikke er i stand til å påvirke utslippene andre steder. (I en strategisk sammenheng kan det riktignok tenkes at vår politikk kan være et eksempel til etterfølgelse for andre land, eller omvendt, at en lite aktiv miljøpolitikk fra vår side kan disiplinere andre til å bidra mer til det kollektive godet som reduserte klimagassutslipp representerer; se Barrett, 2003, og, for eksempel, Asheim et al., 2006a).
Hvordan kan vi sammenligne dagens kostnader med de globale fordeler som mindre klimaendringer vil ha for ettertiden hvis man betrakter mennesker som lever i andre verdensdeler og i framtidige generasjoner på en upartisk måte? Det er her snakk om å finne fram til hva vi burde gjøre, uavhengig av om vi faktisk vil ønske å gjøre det. Man kan tilnærme seg dette normative spørsmålet ved å betrakte en hypotetisk situasjon hvor generasjonene møtes bak et uvitenhetsslør (Vickrey, 1945; Harsanyi, 1953; Rawls, 1971), hvor hvert individ ikke vet hvilken generasjon, geografisk område eller tilstand han/hun vil bli født inn i. Ordet ”tilstand” henspeiler her på hvilke konsekvenser som faktisk vil bli realisert, da framtidig økonomisk utvikling eller framtidige klimaendringer er usikre.
Klimaendringene vil ha konsekvenser som vil være særlig alvorlige for enkelte geografiske områder hvor befolkningen fra før er fattig, for eksempel i sentrale deler av Afrika og på det indiske subkontinentet. Det er også slik at virkningene er usikre, med en sannsynlighetsfordeling som ikke utelukker svært store temperaturøkninger. Dessuten vil slike alvorlige utfall i særlig grad ramme overlevelsesevnen til folk som fra før er fattige, mens rike samfunn i større grad vil kunne være i stand til å tilpasse seg endringene. Bak uvitenhetssløret kan det tenkes at individer vil ønske å ofre mye for utslippsreduksjoner i dag, hvis det bedrer framtidige levekår i fattige deler av verden, og i tilstander hvor klimaendringene er spesielt alvorlige. (Weitzman, 2007b, formaliserer en slik intuisjon.)
Mot en praktisk analyse av klimapolitikk
I praktisk analyse av klimapolitikk, for eksempel gjennom såkalte integrated assessment models, avveies nåtidige kostnader og framtidige gevinster ved hjelp av en numerisk sosial velferdsfunksjon, som er bestemt ved hjelp av et fåtall parametere. Det vanligste eksemplet i praktiske anvendelser er en diskontert utilitaristisk velferdsfunksjon bestemt ved hjelp av to parametere. I en slik funksjon uttrykkes velferden ved
ΣiU(C0i) + ΣiU(C1i)/(1+δ) + ⋅⋅⋅ + ΣiU(Cti)/(1+δ)t + ⋅⋅⋅
hvor U(C) = C1–η /(1–η). Her er konsum Cti en indikator for levekårene til gruppe i i generasjon t (inkludert betydning av et endret klima), δ er den rene tidspreferanseraten (en større δ betyr at framtidige generasjoner tillegges mindre vekt), mens η er en parameter som uttrykker aversjon mot både ulikhet og usikkerhet.
Integrated assessment models optimaliserer framtidig økonomisk virksomhet, inkludert klimapolitikk og lar den nåværende generasjon reflektere de framtidige generasjonenes interesser. Slike modeller behandler usikkerhet på en enkel måte, og disaggregerer vanligvis ikke framtidige virkninger på rike og fattige deler av verden. Her har jeg i stedet argumentert for at klimapolitikk bør gjøres til gjenstand for en upartisk etisk vurdering. En slik vurdering må ta hensyn til at klimaendringer har usikre virkninger og rammer fattige i framtidige generasjoner, med utgangspunkt i hvordan verdensøkonomien faktisk fungerer.
En sosial velferdsfunksjon representerer sosiale preferanser. En parametrisk representasjon trenger ikke være en strukturelt riktig representasjon av de faktiske sosiale preferansene. Det kan være slik at en diskontert utilitaristisk velferdsfunksjon som virker rimelig under stabil vekst uten alvorlige miljøproblemer, ikke trenger å representere de underliggende normative vurderingene på en god måte, når man for eksempel står over de utfordringene som klimaproblemene representerer.
Ved å vurdere klimapolitikk som et hypotetisk beslutningsproblem bak uvitenhetssløret er det, som tidligere nevnt, rimelig å trekke følgende slutning: Det er i særlig grad hensynet til folk som flere generasjoner fra nå vil være dårligere stilt enn dagens innbyggere i i-land – enten på grunn av manglende økonomisk utvikling eller som følge av katastrofale klimaendringer – som veier tungt når man skal kunne rettferdiggjøre kostbare utslippsreduksjoner i dag. Dette gjelder selv om betalingsvilligheten for de miljøkvaliteter som et uendret klima innebærer, vil øke i rike land ved fortsatt vekst (noe som Hoel og Sterner, 2007, legger vekt på). Hva betyr slik aversjon mot ulikhet og usikkerhet når man skal bestemme parametrene i en diskontert utilitaristisk velferdsfunksjon?
Aversjon mot ulikhet og aversjon mot usikkerhet svarer til en høy η. Ved å disaggregere virkningene for framtidige generasjoner, vil en stor η bety at det legges stor vekt på klimaendringer som rammer folk – for eksempel i enkelte u-land – som vil være dårligere stilt enn dagens innbyggere i i-land, og liten vekt på klimaendringer som rammer framtidige innbyggere i i-land, hvis man forventer at levekårene i rike land vil bedres til tross de virkningene som klimaendringer fører meg seg. Dette argumentet for en høy η står i motsetning til de antakelser som ble gjort i Stern-rapporten (Stern et al., 2006), hvor man legger relativt stor vekt på de klimaendringer som rammer etterkommere som vil være mye rikere enn oss, ved å velge en relativt liten aversjon mot usikkerhet (η= 1). Dette henger igjen sammen med at Stern-rapporten i sine numeriske analyser ikke fordeler virkningene av klimagassutslippene på forskjellige grupper.
Hva så med δ? Hvorfor skal man diskontere virkninger bare fordi de rammer framtidige generasjoner? I en økonomi med vekstpotensial, kan diskontering av framtidige generasjoners nytte brukes til å sikre at framtidige generasjoner ikke blir mye bedre stilt enn dagens generasjon. Det er også pragmatiske grunner til at δ må være positiv, hvis de sosiale preferansene representeres ved en numerisk sosial velferdsfunksjon hvor man summerer den nytte som hver generasjon genererer fra sine egne levekår (Diamond, 1965; Basu og Mitra, 2003). Fra et teoretisk perspektiv finnes imidlertid andre og mer generelle velferdsrepresentasjoner, hvor nåtidig velferd avhenger av nåtidige levekår og framtidig velferd (Koopmans, 1960). Slike rekursive velferdsfunksjoner kan gis en utforming som ivaretar interessene til framtidige generasjoner (Asheim et al., 2006b).
Konklusjonen er at det gir liten mening å forsøke å utlede parametrene δ og η fra abstrakte etiske prinsipper. De bør derimot bestemmes på en slik måte at den utilitaristiske velferdsfunksjon, når den avveier de kostnader som utslippsreduksjoner påfører dagens generasjon mot virkningene som rammer mennesker som lever i andre verdensdeler og i framtidige generasjoner, ikke fører til valg som strider mot vår etiske intuisjon. Det er våre etiske vurderinger av utslippenes virkninger som må styre de moralske valg som klimapolitikken innebærer. Enkle numeriske sosiale velferdsfunksjoner, basert på et fåtall parametere, kan ikke bestemme de etiske preferansene. De skal kun representere dem, som et hjelpemiddel for å finne fram til hvilke konsekvenser preferansene har for praktisk politikk.
1 Jeg takker Bård Harstad, Michael Hoel og Fredrik Willumsen for nyttige kommentarer.
Referanser
Arrow, K. J., P. S. Dasgupta og K.-G. Mäler (2003): Evaluating Projects and Assessing Sustainable Development in Imperfect Economies, Environmental and Resource Economics 26, 647–685.
Asheim, G. B. (2007): Justifying, Characterizing and Indicating Sustainability, Springer, Dordrecht.
Asheim, G. B., C. B. Froyn, J. Hovi og F. Menz (2006a): Regional versus global cooperation for climate control, Journal of Environmental Economics and Management 51, 93–103.
Asheim, G. B., T. Mitra og B. Tungodden (2006b): Sustainable recursive social welfare functions Memorandum 18/2006, Department of Economics, University of Oslo.
Barrett, S. (2003): Environment & Statecraft: The Strategy of Environmental Treaty-Making, Oxford University Press, Oxford.
Basu, K. og T. Mitra (2003): Aggregating infinite utility streams with intergenerational equity: the impossibility of being Paretian, Econometrica 71, 1557–1563.
Coase, R. (1960): The problem of social cost, Journal of Law and Economics 3, 1–44.
Dasgupta, P. S. (2001): Valuing objects and evaluating policies in imperfect economies, Economic Journal 111, C1–C29.
Dasgupta, P. S. (2007): Discounting climate change, mimeo, University of Cambridge
Dasgupta, P. S. og K.-G. Mäler (2000): Net national product, wealth, and social well-being, Environment and Development Economics 5, 69–93.
Diamond, P. (1965): The evaluation of infinite utility streams, Econometrica 33, 170-177.
Harsanyi, J. C. (1953): Cardinal utility in welfare economics and in the theory of risk-taking, Journal of Political Economy 61, 434–435.
Hicks, J. (1940): The valuation of social income, Economica 7, 105–24.
Hoel, M. og T. Sterner (2007): Discounting and relative prices, Climate Change (DOI 10.1007/s10584-007-9255-2).
Kaldor, N. (1939): Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility, Economic Journal 49, 549–552.
Koopmans, T. (1960): Stationary ordinal utility and impatience, Econometrica 28, 287-309.
Rawls, J. (1971), A Theory of Justice. Harvard University Press, Cambridge, MA.
Schelling, T. C. (1995): Intergenerational discounting, Energy Policy 23, 395–401.
Stern, N. et al. (2006): The Stern Review of the Economics of Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge, UK.
Vickrey, W. (1945): Measuring marginal utility by reactions to risk, Econometrica 13, 319–333.
Weitzman, M. L. (2007a): The Stern Review of the economics of climate change, mimeo, Department of Economics, Harvard University. Forthcoming, Journal of Economic Literature.
Weitzman, M. L. (2007b): Structural uncertainty and the value of statistical life in the economics of catastrophic climate change, mimeo, Department of Economics, Harvard University.
Eksterne virkninger kan ses på som både et effektivitetsproblem og et fordelingsproblem. Det er et effektivitetsproblem at de som forårsaker de eksterne virkningene, ikke tar hensyn til konsekvensene for dem det går ut over og derfor slipper ut mer enn det som er ønskelig. Det er et fordelingsproblem at produsentene av klimagasser bedrer sine nåværende levekår på bekostning av dem som i framtiden må leve i et dårligere klima.
Økonomer hevder gjerne at eksterne virkninger som et effektivitetsproblem kan løses uavhengig av fordelingsvirkningene de fører til. I dette innlegget vil jeg først argumentere for at det ikke er mulig å vurdere klimapolitikk uten å ta eksplisitt hensyn til fordelingsvirkningene. Jeg vil dernest påstå at de parametrene for diskontering og aversjon mot ulikhet og usikkerhet som brukes i økonomiske analyser av klimaproblemer kan verken bli avslørt fra nåtidige atferdsobservasjoner eller bli utledet fra abstrakte etiske prinsipper.
I stedet bør man beskrive de framtidige virkningene, både over tid og i forskjellige geografiske områder, av dagens klimapolitikk og forsøke å vurdere disse på en upartisk måte. Dette kan hjelpe oss til å komme fram til en vurdering av hva vi bør gjøre for å respektere interessene til framtidige generasjoner i forskjellige deler av verden. Spørsmålet om implementering – om hva dagens generasjon er villig til og i stand til å gjennomføre – kan bare bli diskutert hvis det er en rimelig enighet om de normative spørsmålene.
Klimapolitikk som et effektivitetsproblem
Coase (1960) påpekte i sin artikkel ”The problem of social cost” at det effektivitetsproblemet som eksterne virkninger representerer, kan løses gjennom forhandlinger hvis (a) partene gis veldefinerte rettigheter (for eksempel ved at forurensere har rett til utslipp, eller omvendt, at de som rammes av utslippene, har rett til et miljø uten utslipp) og (b) det ikke finnes transaksjonskostnader som hindrer at forhandlingene fører fram til et effektivt resultat. Coases poeng er at forhandlinger vil kunne hindre atferd hvor de negative konsekvensene for andre er større enn gevinsten for dem som står for atferden.
Framtidige generasjoner kan ikke være tilstede ved forhandlinger som føres i dag. Men hvis dagens generasjon innenfor hvert land tar hensyn til interessene til sine egne etterfølgere og myndighetene innenfor hvert land representerer interessene til dets nåværende innbyggere, kan disse myndighetene føre reelle forhandlinger om å løse det effektivitetsproblemet som klimagassutslippene utgjør. Et effektivt forhandlingsresultat innebærer at hvert land på marginen kompenserer for den negative virkning ekstra utslipp har for andre land.
Selv om forskjellige generasjoner ikke kan forhandle med hverandre, er det ikke riktig at ”vi kan gjøre noe for ettertiden, men den kan ikke gjøre noe for oss” (som Rawls, 1971, s. 291, hevder). Når dagens generasjon slipper ut klimagasser – og tjener vi på det, mens framtidige generasjoner blir påført kostnader i form av klimaendringer – da gjør ettertiden noe for oss. Slike utslipp er økonomisk effektive hvis det er billigere for oss å kompensere ettertiden for utslippenes virkninger enn å redusere utslippene nå. Kompensasjonen kan bestå i større, generelle investeringer, eller tiltak som gjør det mulig for framtidige generasjoner å tilpasse seg et endret klima.
Det er opplagt at forutsetningene som ligger til grunn for ”Coase-teoremet” ikke er tilfredsstilt i klimagass-sammenheng. For det første finnes det ikke veldefinerte rettigheter til klimagassutslipp, som så kan brukes som grunnlag for å komme fram til et effektivt bytte mellom ulike generasjoner og nasjoner. For det andre, som Kyoto-prosessen illustrerer, ville vi ikke ha vært i stand til å implementere en effektiv klimapolitikk i dag, selv om vi visste hva slik effektivitet innebærer. Det er også umulig å tenke seg at endringer i dagens utslipp nøyaktig vil kunne oppveies gjennom langsiktige tiltak som kompenserer framtidige generasjoner.
Økonomiske analyser av klimapolitikk vil derfor måtte sammenligne kostnader knyttet til reduserte utslipp nå med ulemper som dagens generasjon påfører framtidige generasjoner. Dette betyr at vi er nødt til å vurdere de fordelingsvirkningene som dagens utslipp fører til.
Hvis vi antar at dagens fordelingspolitikk mellom den rike og fattige del av verden, og mellom den nåtidige og de framtidige generasjonene, er optimal, vil en analyse hvor man sammenligner kostnadene ved dagens utslippsreduksjoner med de tiltak som kan kompensere ettertiden, fortsatt være relevant. Poenget er at en slik antakelse innebærer at mulige kompensasjoner fører til en levekårsbedring for framtidige generasjoner som i en velferdsanalyse nøyaktig oppveier levekårsforverringen for oss, fordi ellers burde vi ha foretatt mer eller mindre av slike kompensasjoner, uavhengig av klimapolitiske problemstillinger. Det betyr derfor ikke noe om vi faktisk kompenserer ettertiden for de ulemper som våre utslipp medfører; det er nok å vurdere om de kostnadene som vi unngår gjennom ikke å redusere våre utslipp potensielt kunne ha finansiert kompenserende tiltak. Dette svarer til Kaldor-Hicks-kriteriet (Kaldor, 1939; Hicks, 1940).
En slik antakelse om en optimal fordelingspolitikk gir et fundament for å bruke tradisjonell kostnad-nytte-analyse for vurdering av klimapolitikk. Det gir også et grunnlag for å avsløre etiske vurderinger i fordelingsspørsmål (mellom den rike og fattige del av verden, og mellom dagens og framtidige generasjoner) fra nåtidige atferdsobservasjoner. Dette har vært sterkt framme i debatten om Stern-rapporten (Stern et al., 2006; Dasgupta, 2007; Weitzman, 2007a), hvor utsagn av følgende type har forekommet: ”Man kan ikke legge en så stor vekt på virkninger for framtidige generasjoner at det fører til at investeringer som vi faktisk ikke foretar, ville ha gitt en velferdsøkning.” Tilsvarende, ”man kan ikke legge så stor vekt på virkninger i fattige land at det betyr at u-hjelp som vi faktisk ikke foretar, ville ha ført til en velferdsøkning” (se Schelling, 1995).
Fra et etisk synspunkt, kan det være vanskelig å karakterisere dagens fordelingspolitikk som optimal. Man kan riktignok hevde at den nåværende generasjonen i et land representerer framtidige generasjoner i det samme landet, og at den økonomiske analysen av klimapolitikk skal reflektere interessene til dem som lever nå. Men som litteratur om bærekraft viser (se, for eksempel, Asheim, 2007, kapittel 1), trenger ikke dette føre til at framtidige generasjoners interesser blir respektert. Og, hvis man mener at den rike del av verden gjør for lite for å bringe dagens u-land ut av fattigdom, vil det representere et etisk problem at de nåværende klimagassutslippene i rike land undergraver framtidige levekår i fattige land.
Den fordelingspolitikken som blir ført, i rom og langs tidsaksen, er ikke et upartisk velferdsmaksimum. Den er en konsekvens av de politiske og økonomiske realitetene som bestemmer økonomiske og sosiale forhold for forskjellige nasjoner og generasjoner. Derfor er vi i stedet tvunget til å vurdere de kostnader den nåværende generasjonen påfører andre gjennom sine klimagassutslipp, uavhengig av de kompenserende tiltak som vi i dag potensielt kunne ha foretatt.
Konklusjonen er at en normativ analyse av klimapolitikk ikke kan være basert på tradisjonell kostnad-nytte-analyse. I stedet bør man beskrive de framtidige virkningene, både over tid og i forskjellige geografiske områder, av dagens klimapolitikk og forsøke å vurdere disse på en upartisk måte.
Klimapolitikk som et fordelingsproblem
Direkte klimapolitiske tiltak (for eksempel bruk av ny teknologi) eller innføring av klimapolitiske virkemidler (som CO2-kvoter eller - avgifter) har virkninger i nåtiden, ved at de påfører konsumenter og produsenter ekstra kostnader. Klimapolitikken har også virkninger i form av reduserte utslipp av klimagasser, hvor det er den globale reduksjonen som betyr noe. Disse reduserte utslippene vil ha langsiktige virkninger ved at klimaendringene blir mindre enn de ellers ville ha vært.
Det er åpenbare problemer knyttet til å estimere hvor store slike virkninger er. Lokale utslippsreduksjoner kan føre til økte utslipp andre steder, slik at det kan være uklart hva nettovirkningen blir. Utslippsreduksjoner fra industri i i-land kan føre til at tilsvarende virksomhet etableres i u-land uten en aktiv klimapolitikk. Bruk av biodrivstoff kan gjøre det lønnsomt å omforme skog med stort karboninnhold til landbruksjord. Støtte til u-land gjennom den såkalte clean development mechanism (i Kyoto-protokollen) kan ha en utviklingsfremmende effekt som indirekte bidrar til økte utslipp av klimagasser.
Det er også vanskelig å kvantifisere i hvilken grad utslippsreduksjoner i dag gir mindre klimaendringer for framtidige generasjoner. Klimamodeller viser at utslippsreduksjoner fører til lavere framtidig temperaturøkning, men virkningene på klimaet vil være ulikt geografisk fordelt og dessuten forbundet med svært stor usikkerhet.
Det er viktig at estimeringen av virkningene gjøres relativt til den ufullkomne ressursallokeringsmekanismen (se Dasgupta og Mäler, 2000; Dasgupta, 2001; Arrow et al., 2003) som verdensøkonomien kan betraktes som. Det er mulig at man ved hjelp av en bedre organisering av økonomisk virksomhet ville kunne bedre levekårene for framtidige generasjoner i fattige land på billigere måte enn gjennom at den nåværende generasjonen reduserer klimagassutslipp. I global optimalisering ville det være interessant å vurdere slike alternative tiltak. Det er imidlertid irrelevant hvis en generell effektivisering av verdensøkonomien ikke avhenger av den klimapolitikken som føres. Det beste må ikke bli det godes fiende.
Det er også irrelevant at det finnes billigere måter å redusere klimagassutslipp andre steder, hvis vår klimapolitikk isolert sett har virkninger som mer enn oppveier de kostnader politikken påfører oss, og vi ikke er i stand til å påvirke utslippene andre steder. (I en strategisk sammenheng kan det riktignok tenkes at vår politikk kan være et eksempel til etterfølgelse for andre land, eller omvendt, at en lite aktiv miljøpolitikk fra vår side kan disiplinere andre til å bidra mer til det kollektive godet som reduserte klimagassutslipp representerer; se Barrett, 2003, og, for eksempel, Asheim et al., 2006a).
Hvordan kan vi sammenligne dagens kostnader med de globale fordeler som mindre klimaendringer vil ha for ettertiden hvis man betrakter mennesker som lever i andre verdensdeler og i framtidige generasjoner på en upartisk måte? Det er her snakk om å finne fram til hva vi burde gjøre, uavhengig av om vi faktisk vil ønske å gjøre det. Man kan tilnærme seg dette normative spørsmålet ved å betrakte en hypotetisk situasjon hvor generasjonene møtes bak et uvitenhetsslør (Vickrey, 1945; Harsanyi, 1953; Rawls, 1971), hvor hvert individ ikke vet hvilken generasjon, geografisk område eller tilstand han/hun vil bli født inn i. Ordet ”tilstand” henspeiler her på hvilke konsekvenser som faktisk vil bli realisert, da framtidig økonomisk utvikling eller framtidige klimaendringer er usikre.
Klimaendringene vil ha konsekvenser som vil være særlig alvorlige for enkelte geografiske områder hvor befolkningen fra før er fattig, for eksempel i sentrale deler av Afrika og på det indiske subkontinentet. Det er også slik at virkningene er usikre, med en sannsynlighetsfordeling som ikke utelukker svært store temperaturøkninger. Dessuten vil slike alvorlige utfall i særlig grad ramme overlevelsesevnen til folk som fra før er fattige, mens rike samfunn i større grad vil kunne være i stand til å tilpasse seg endringene. Bak uvitenhetssløret kan det tenkes at individer vil ønske å ofre mye for utslippsreduksjoner i dag, hvis det bedrer framtidige levekår i fattige deler av verden, og i tilstander hvor klimaendringene er spesielt alvorlige. (Weitzman, 2007b, formaliserer en slik intuisjon.)
Mot en praktisk analyse av klimapolitikk
I praktisk analyse av klimapolitikk, for eksempel gjennom såkalte integrated assessment models, avveies nåtidige kostnader og framtidige gevinster ved hjelp av en numerisk sosial velferdsfunksjon, som er bestemt ved hjelp av et fåtall parametere. Det vanligste eksemplet i praktiske anvendelser er en diskontert utilitaristisk velferdsfunksjon bestemt ved hjelp av to parametere. I en slik funksjon uttrykkes velferden ved
ΣiU(C0i) + ΣiU(C1i)/(1+δ) + ⋅⋅⋅ + ΣiU(Cti)/(1+δ)t + ⋅⋅⋅
hvor U(C) = C1–η /(1–η). Her er konsum Cti en indikator for levekårene til gruppe i i generasjon t (inkludert betydning av et endret klima), δ er den rene tidspreferanseraten (en større δ betyr at framtidige generasjoner tillegges mindre vekt), mens η er en parameter som uttrykker aversjon mot både ulikhet og usikkerhet.
Integrated assessment models optimaliserer framtidig økonomisk virksomhet, inkludert klimapolitikk og lar den nåværende generasjon reflektere de framtidige generasjonenes interesser. Slike modeller behandler usikkerhet på en enkel måte, og disaggregerer vanligvis ikke framtidige virkninger på rike og fattige deler av verden. Her har jeg i stedet argumentert for at klimapolitikk bør gjøres til gjenstand for en upartisk etisk vurdering. En slik vurdering må ta hensyn til at klimaendringer har usikre virkninger og rammer fattige i framtidige generasjoner, med utgangspunkt i hvordan verdensøkonomien faktisk fungerer.
En sosial velferdsfunksjon representerer sosiale preferanser. En parametrisk representasjon trenger ikke være en strukturelt riktig representasjon av de faktiske sosiale preferansene. Det kan være slik at en diskontert utilitaristisk velferdsfunksjon som virker rimelig under stabil vekst uten alvorlige miljøproblemer, ikke trenger å representere de underliggende normative vurderingene på en god måte, når man for eksempel står over de utfordringene som klimaproblemene representerer.
Ved å vurdere klimapolitikk som et hypotetisk beslutningsproblem bak uvitenhetssløret er det, som tidligere nevnt, rimelig å trekke følgende slutning: Det er i særlig grad hensynet til folk som flere generasjoner fra nå vil være dårligere stilt enn dagens innbyggere i i-land – enten på grunn av manglende økonomisk utvikling eller som følge av katastrofale klimaendringer – som veier tungt når man skal kunne rettferdiggjøre kostbare utslippsreduksjoner i dag. Dette gjelder selv om betalingsvilligheten for de miljøkvaliteter som et uendret klima innebærer, vil øke i rike land ved fortsatt vekst (noe som Hoel og Sterner, 2007, legger vekt på). Hva betyr slik aversjon mot ulikhet og usikkerhet når man skal bestemme parametrene i en diskontert utilitaristisk velferdsfunksjon?
Aversjon mot ulikhet og aversjon mot usikkerhet svarer til en høy η. Ved å disaggregere virkningene for framtidige generasjoner, vil en stor η bety at det legges stor vekt på klimaendringer som rammer folk – for eksempel i enkelte u-land – som vil være dårligere stilt enn dagens innbyggere i i-land, og liten vekt på klimaendringer som rammer framtidige innbyggere i i-land, hvis man forventer at levekårene i rike land vil bedres til tross de virkningene som klimaendringer fører meg seg. Dette argumentet for en høy η står i motsetning til de antakelser som ble gjort i Stern-rapporten (Stern et al., 2006), hvor man legger relativt stor vekt på de klimaendringer som rammer etterkommere som vil være mye rikere enn oss, ved å velge en relativt liten aversjon mot usikkerhet (η= 1). Dette henger igjen sammen med at Stern-rapporten i sine numeriske analyser ikke fordeler virkningene av klimagassutslippene på forskjellige grupper.
Hva så med δ? Hvorfor skal man diskontere virkninger bare fordi de rammer framtidige generasjoner? I en økonomi med vekstpotensial, kan diskontering av framtidige generasjoners nytte brukes til å sikre at framtidige generasjoner ikke blir mye bedre stilt enn dagens generasjon. Det er også pragmatiske grunner til at δ må være positiv, hvis de sosiale preferansene representeres ved en numerisk sosial velferdsfunksjon hvor man summerer den nytte som hver generasjon genererer fra sine egne levekår (Diamond, 1965; Basu og Mitra, 2003). Fra et teoretisk perspektiv finnes imidlertid andre og mer generelle velferdsrepresentasjoner, hvor nåtidig velferd avhenger av nåtidige levekår og framtidig velferd (Koopmans, 1960). Slike rekursive velferdsfunksjoner kan gis en utforming som ivaretar interessene til framtidige generasjoner (Asheim et al., 2006b).
Konklusjonen er at det gir liten mening å forsøke å utlede parametrene δ og η fra abstrakte etiske prinsipper. De bør derimot bestemmes på en slik måte at den utilitaristiske velferdsfunksjon, når den avveier de kostnader som utslippsreduksjoner påfører dagens generasjon mot virkningene som rammer mennesker som lever i andre verdensdeler og i framtidige generasjoner, ikke fører til valg som strider mot vår etiske intuisjon. Det er våre etiske vurderinger av utslippenes virkninger som må styre de moralske valg som klimapolitikken innebærer. Enkle numeriske sosiale velferdsfunksjoner, basert på et fåtall parametere, kan ikke bestemme de etiske preferansene. De skal kun representere dem, som et hjelpemiddel for å finne fram til hvilke konsekvenser preferansene har for praktisk politikk.
1 Jeg takker Bård Harstad, Michael Hoel og Fredrik Willumsen for nyttige kommentarer.
Referanser
Arrow, K. J., P. S. Dasgupta og K.-G. Mäler (2003): Evaluating Projects and Assessing Sustainable Development in Imperfect Economies, Environmental and Resource Economics 26, 647–685.
Asheim, G. B. (2007): Justifying, Characterizing and Indicating Sustainability, Springer, Dordrecht.
Asheim, G. B., C. B. Froyn, J. Hovi og F. Menz (2006a): Regional versus global cooperation for climate control, Journal of Environmental Economics and Management 51, 93–103.
Asheim, G. B., T. Mitra og B. Tungodden (2006b): Sustainable recursive social welfare functions Memorandum 18/2006, Department of Economics, University of Oslo.
Barrett, S. (2003): Environment & Statecraft: The Strategy of Environmental Treaty-Making, Oxford University Press, Oxford.
Basu, K. og T. Mitra (2003): Aggregating infinite utility streams with intergenerational equity: the impossibility of being Paretian, Econometrica 71, 1557–1563.
Coase, R. (1960): The problem of social cost, Journal of Law and Economics 3, 1–44.
Dasgupta, P. S. (2001): Valuing objects and evaluating policies in imperfect economies, Economic Journal 111, C1–C29.
Dasgupta, P. S. (2007): Discounting climate change, mimeo, University of Cambridge
Dasgupta, P. S. og K.-G. Mäler (2000): Net national product, wealth, and social well-being, Environment and Development Economics 5, 69–93.
Diamond, P. (1965): The evaluation of infinite utility streams, Econometrica 33, 170-177.
Harsanyi, J. C. (1953): Cardinal utility in welfare economics and in the theory of risk-taking, Journal of Political Economy 61, 434–435.
Hicks, J. (1940): The valuation of social income, Economica 7, 105–24.
Hoel, M. og T. Sterner (2007): Discounting and relative prices, Climate Change (DOI 10.1007/s10584-007-9255-2).
Kaldor, N. (1939): Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility, Economic Journal 49, 549–552.
Koopmans, T. (1960): Stationary ordinal utility and impatience, Econometrica 28, 287-309.
Rawls, J. (1971), A Theory of Justice. Harvard University Press, Cambridge, MA.
Schelling, T. C. (1995): Intergenerational discounting, Energy Policy 23, 395–401.
Stern, N. et al. (2006): The Stern Review of the Economics of Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge, UK.
Vickrey, W. (1945): Measuring marginal utility by reactions to risk, Econometrica 13, 319–333.
Weitzman, M. L. (2007a): The Stern Review of the economics of climate change, mimeo, Department of Economics, Harvard University. Forthcoming, Journal of Economic Literature.
Weitzman, M. L. (2007b): Structural uncertainty and the value of statistical life in the economics of catastrophic climate change, mimeo, Department of Economics, Harvard University.