Det norske avgiftssystemet for klimagasser

1. Litt historikk¹
Selv om klimaproblematikken er forholdsvis ny i den politiske debatten, har den opptatt forskere over en lengre tidsperiode. Den franske vitenskapsmannen Jean Baptiste Fourier var den første til å beskrive den naturlige drivhuseffekten allerede i 1824. Han trakk en parallell mellom atmosfærens virkemåte og varmeeffekten som oppstår i et drivhus, derav navnet. Uten den naturlige drivhuseffekten ville gjennomsnittstemperaturen på jorden vært 33 ˚C kaldere enn i dag. Menneskenes mulighet til å påvirke klimaet gjennom klimagassutslipp – for eksempel av karbondioksid (CO₂), metan (CH₄) og lystgass (N₂O) – ble påpekt av den svenske vitenskapsmannen Svante Arrhenius så langt tilbake som i 1890-årene. Likevel var det først på slutten av 1960-tallet at det ble oppmerksomhet rundt drivhuseffekten. Først etter Brundtlandkommisjonen i 1987 (Verdenskommisjonen for miljø og utvikling, 1987) ble politikerne opptatt av problemene med menneskeskapte klimaendringer, noe som blant annet førte til at en av årets fredsprisvinnere, FNs klimapanel (IPCC), ble opprettet i 1988.

I Norge fikk klimaproblematikken stor oppmerksomhet ved stortingsvalget i 1989, og de politiske partiene bød over hverandre med fagre klimaløfter. Dette førte til at Norge som et av de første landene i verden innførte en CO₂-avgift på mineraloljer og bensin i 1991. I 1992 ble det også innført avgift på kull og koks. Denne ble imidlertid fjernet i 2003.

Det skjedde også mye internasjonalt på 1990-tallet. Det viktigste var Kyotoprotokollen som ble underskrevet i 1997, og som forpliktet i-land og land med overgangsøkonomier til å redusere sine utslipp av klimagasser med i gjennomsnitt 5,2 prosent i forhold til 1990-nivå innen perioden 2008-2012. Dessverre har ikke et viktig land som USA ratifisert avtalen, og Australia gjorde det først nylig. Den har likevel trådt i kraft og legger føringer for norsk klimapolitikk de nærmeste årene. Ifølge avtalen forplikter Norge seg til å redusere sine utslipp til et nivå som ikke overskrider 1990-nivået med mer enn 1 prosent. Regjeringen annonserte i Revidert Nasjonalbudsjett for 2007 at Norge skal overoppfylle sine forpliktelser i Kyotoprotokollen med 10 prosent. Dagens utslipp av klimagasser er 8 prosent høyere enn 1990-nivået etter å ha falt noe de siste to årene (2005 og 2006), se SSB (2007).

Kyotoprotokollen åpnet for nye økonomiske virkemidler i klimapolitikken. Landene får tildelt et bestemt antall utslippskvoter som svarer til deres utslippsforpliktelser og som kan omsettes i et marked. I tillegg kan Kyoto-landenes samlede utslipp overstige beholdningen av kvotene dersom mellomlegget dekkes opp av utslippsreduksjoner gjennom skogprosjekter i Kyoto-land eller gjennom utslippsreduserende tiltak i u-land. Det siste refereres til som den grønne utviklingsmekansismen eller CDM-prosjekter (Clean Development Mechanism). Et Kyoto-land kan også øke sine utslipp gjennom såkalte felles gjennomføringstiltak (Joint Implementation). Det betyr at det investerer i utslippsreduksjoner i et annet Kyoto-land og får godskrevet disse utslippsreduksjonene.

Fra 1. januar 2005 innførte både Norge og EU hvert sitt kvotesystem for utslipp av klimagasser. Det norske systemet ligger nær opp til EUs system. Mens det norske systemet kun varer i en prøveperiode på 3 år, vil EU opprettholde et eget kvotesystem også i Kyotoperioden (2008-12). Regjeringen har besluttet å integrere det norske kvotesystemet fullt ut i EUs system fra og med 2008. Bedrifter som er omfattet av EUs kvotesystem kan fritt handle med EU-kvoter seg i mellom, men kan ikke dekke sine utslipp gjennom Kyotokvoter. Det vil med andre ord eksistere to parallelle kvotesystemer i Kyotoperioden, uten at det er noen direkte sammenheng mellom dem. Jeg vil gå nærmere inn på dette nedenfor.

2. Kostnadseffektiv klimapolitikk
Kyotoforpliktelsene og egne annonserte klimamål fører til at Norge må redusere sine utslipp de neste årene. Hvordan bør det best gjøres?

En målsetning som ofte framheves av økonomer er at utslippsreduksjonene bør foregå på billigst mulig måte; de bør være kostnadseffektive. En betingelse for en kostnadseffektiv klimapolitikk er at den marginale tiltakskostnaden er lik for alle utslippsenheter, uansett hvilken sektor eller hvilket land enheten befinner seg i. Dette vil kunne oppnås hvis man innfører en lik avgift for disse utslippsenhetene. Et velfungerende kvotemarked vil også sørge for at det danner seg én pris i markedet.

I en situasjon med to kvotemarkeder, som f.eks. EUs marked og et internasjonalt marked for Kyotokvoter, vil det kunne bli to forskjellige kvotepriser. Dette vil derfor ikke gi en kostnadseffektiv tilpasning globalt sett. Deltakerne i både Kyotomarkedet og EUs kvotemarked kan imidlertid bruke de fleksible mekanismene som den grønne utviklingsmekansismen og felles gjennomføringstiltak, noe som vil kunne bidra til å jevne ut prisene.

Kombinasjonen av kvoter og avgifter i ulike sektorer av økonomien kan også gi forskjellig utslippskostnad på marginen. Hvis deler av Norges utslipp reguleres gjennom EUs kvotesystem og resten reguleres ved en avgift, vil vi ikke nødvendigvis oppnå kostnadseffektivitet. Anta først at myndighetene velger å ikke handle med Kyotokvoter. EUs kvotemarked regulerer da utslippene for én del av økonomien, mens avgiften må settes slik at resten av økonomien tilpasser seg nasjonens utslippsmål. Jo flere kvoter som tildeles EUs kvotesystem, jo færre kvoter har landet til å dekke utslippene fra restsektoren, og jo høyere må avgiften settes for at utslippsmålet nås.

Alternativt kan Norge velge å handle med Kyotokvoter. Den innenlandske avgiften kan da settes lik den internasjonale kvoteprisen (det vil si kvotemarkedet utenfor EU). Dersom denne avgiftssatsen fører til at utslippene blir høyere enn vår tildelte kvote, kan vi kjøpe kvoter på det internasjonale markedet. På tilsvarende måte kan vi selge kvoter hvis utslippene blir lavere enn vår tildelte kvote. Dette sikrer en kostnadseffektiv tilpasning i forhold til den delen av Kyoto-området som ikke inkluderes i EUs kvotesystem. Avgiften kan settes ut fra forventet kvotepris. Myndighetene kan velge når i tidsperioden 2008-2012 kvotekjøpet foretas. Daglige eller årlige svingninger i kvoteprisen er dermed ikke relevant for Norges kostnader ved nasjonale utslipp fra restsektoren. Avgiften bør dermed avspeile den kvoteprisen myndighetene forventer at de vil kjøpe kvoter for.

Så langt har vi diskutert nasjonale målsetninger. Nasjonen har en kvote den ønsker å overholde på billigst mulig måte. Denne utslippsmengden kan være lik vår opprinnelige tildelte kvote, eller den kan være større eller mindre som følge av internasjonale kvotesalg eller –kjøp. For å nå denne målsetningen tilsier prinsippet om kostnadseffektivitet at alle sektorer i landet bør stå overfor samme marginale tiltakskostnad, og dette oppnås ved en lik avgift eller kvotepris. Med andre ord legitimerer ikke dette fritak eller lavere satser for noen sektorer. Har man sektorvise målsettinger, f.eks. at man ønsker å opprettholde sysselsettingen i en sektor selv om det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt, bør man bruke et eget virkemiddel for å oppnå det. Eksempler på slike virkemidler kan være subsidier på arbeidskraft eller lavere arbeidsgiveravgift. Er slike virkemidler utelukket av ulike juridiske restriksjoner innenfor EØS-området, kan man forsvare en differensiert klimaavgift som en nest best løsning. Men dette bør veies opp mot en ekstra kostnad for andre sektorer i økonomien.

Har vi derimot en målsetning om å redusere globale utslipp med en viss størrelse, kan man forsvare differensierte avgifter (se Hoel, 1996). Årsaken til dette er ”karbonlekkasje”, noe som betyr at reduserte utslipp i Norge kan gi økte utslipp i andre land. Karbonlekkasje kan skyldes at etterspørselen etter norske produkter faller pga høyere pris, og at konsumentene dermed vrir sin etterspørsel mot varer produsert i land uten klimapolitikk. Produksjonen kan dermed flytte utenlands. I tillegg kan redusert etterspørsel etter fossile brensler i Norge gi et fall i prisen på disse brenslene og dermed øke etterspørsel etter dem i andre land. Hvis et land eller en gruppe av land ønsker å redusere karbonlekkasjen for å nå en målsetting om reduksjon i globale utslipp, og denne karbonlekkasjen skyldes at produksjonen av konkurranseutsatte varer delvis flyttes til land uten klimapolitikk, vil det kunne være ”nest best” optimalt med lavere avgiftssatser for konkurranseutsatt industri. På den annen side vil man kunne hindre karbonlekkasjen ved å bruke toll på import og eksport begrunnet ut fra miljøhensyn. En slik politikk vil nok neppe være mulig for et lite land som Norge, men kunne vurderes for EU eller eventuelt for hele Kyoto-området. Et alternativ til differensierte avgifter vil imidlertid være å investere i direkte klimatiltak i de landene som får økte utslipp. Dvs. at man f. eks foretar skogplanting eller energieffektivisering som gir utslippsreduksjoner tilsvarende økningen i utslipp fra landenes industri. Hvorvidt slike direkte investeringer (CDM) vil bli billigere for norsk økonomi enn differensierte avgifter er et empirisk spørsmål.

Under Kyoto-avtalen vil imidlertid Norge ikke ha globale utslippsmål, men mål definert ut fra avtalen. Som nevnt annonserte også Regjeringen nasjonale målsettinger i Revidert Nasjonalbudsjett for 2007. Hvis vi ikke ønsker å bidra utover å nå det nasjonale utslippsmålet, vil det derfor ikke være andre begrunnelser for differensierte avgifter enn at vi har visse sektorspesifikke målsettinger enten for produksjon eller sysselsetting, og at det ikke finnes andre virkemidler som kan brukes for å nå disse.

3. Dagens norske klimapolitikk og anbefalinger fra Særavgiftsutvalget
Hvordan er den norske avgifts- og kvotepolitikken, og er den kostnadseffektiv? Norge har innført avgifter på en del klimagassutslipp. Som før nevnt ble det innført en CO₂-avgift allerede i 1991. CO₂-utslipp skyldes i hovedsak forbrenning av fossilt brensel og utgjør ca 80 prosent av norske klimagassutslipp. For å begrense utslippene av metan ble det innført en avgift på avfall som innleveres til deponi i 1999. En avgift på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) ble innført i 2003. HFK og PFK reguleres gjennom Kyotoprotokollen, og utslipp av disse gassene stammer hovedsakelig fra kuldeanlegg og kjølemaskiner, brannslukningsmidler og produksjon av isolasjonsmaterialer.

Det er imidlertid store forskjeller i avgiftssatsene både på tvers av utslipp og for en gitt klimagass. Når det gjelder CO₂ er det mange unntak (hvorav noen av utslippene er regulert gjennom frivillige avtaler som for prosessindustrien) og varierende satser. For eksempel varierer CO₂-avgiften i 2007 fra 86 kroner pr. tonn CO₂ for tunge fyringsoljer brukt i treforedlings-, sildemel- og fiskemelsindustrien til 345 kroner pr. tonn CO₂ for bensin. Det er også flere fritak fra CO₂-avgiften. Mineralolje brukt i fiske og fangst i nære farvann er fritatt fra avgiften, selv om disse utslippene regnes med i Norges utslipp av klimagasser i henhold til Kyotoprotokollen. Enkelte mineralske energivarer som kull, koks og gass er heller ikke omfattet av avgiften.

Når det gjelder de andre avgiftene tilsvarer avgiftssatsen på HFK og PFK 194 kroner pr. tonn CO₂. Dette er omtrent som avgiftssatsen på mineralolje. Avgiftssatsen på avfall levert til deponier med høy miljøstandard tilsvarer om lag 850 kroner pr. tonn CO₂. Dette er vesentlig høyere enn den høyeste satsen innenfor dagens CO₂-avgift. Den høye avgiftssatsen skyldes blant annet at de beregnede utslippene av metan fra deponier er blitt nedjustert, uten at dette har ført til en tilsvarende endring i avgiftssatsen.

Norge har noen av de høyeste nivåene på miljøavgifter i OECD-området. Når det gjelder provenyet av miljøavgifter i forhold til bruttonasjonalprodukt skiller imidlertid ikke Norge seg spesielt ut. Danmark ligger mye høyere, noe som bl.a. skyldes at Danmark er det landet i Europa som har innført flest miljøavgifter.

Som nevnt vil Norge knytte seg til EUs kvotesystem fra 2008. Kvotesystemet vil i hovedsak omfatte energianlegg over 20 MW, raffinerier, mineralsk industri som produksjon av sement, kalk og leca og treforedling. Kvoteplikten fra og med 2008–2012 blir utvidet til også å omfatte petroleumssektoren, treforedlingsindustrien og enkelte landbaserte energianlegg, slik at systemet vil omfatte mer enn 40 prosent av de norske utslippene av klimagasser. Regjeringen legger videre opp til å inkludere utslipp fra kunstgjødsel og anlegg for fangst og lagring av CO₂, som ikke har obligatorisk kvoteplikt i henhold til kvotedirektivet. Dette må godkjennes særskilt under EØS-avtalen. Regjeringen vil også vurdere å ta inn de deler av prosessindustrien som ikke har obligatorisk kvoteplikt, herunder aluminium, ferrolegeringer og kjemisk industri. Landbasert næringsliv blir tildelt gratis kvoter basert på produksjonen i 1998 - 2001, men det nye systemet legger opp til en mindre andel gratis kvoter enn dagens system. Landbasert industri som får kvoteplikt vil ikke betale CO₂-avgift, men oljesektoren vil betale en CO₂-avgift i tillegg til at de omfattes av kvotesystemet slik at det totale skattetrykket opprettholdes. For en nærmere vurdering av det norske kvotesystemet, se Hagem og Rosendahl (2007).

For Kyotoperioden 2008 - 2012 vil kvotesystemet regulere ca 42 % av norske utslipp, 23 % vil være pålagt en CO₂-avgift, 6 % vil pålegges andre avgifter, mens 29 % av utslippene vil pålegges andre eller ingen virkemidler.

Særavgiftsutvalget (NOU 2007:8, se også Bye m.fl., 2007) har vurdert avgiftene på klimagasser ut fra bl.a. prinsippet om kostnadseffektivitet. Gitt målsettingen om å oppfylle Kyoto-protokollen, innebærer regjeringens forslag til kvotesystem og tilhørende avgiftsystem et brudd med prinsippet om kostnadseffektivitet. De enkelte aktører står overfor forskjellige kostnader knyttet til utslippene, og enkelte sektorer er helt utenfor både kvote- og avgiftsystemet. De samlede kostnadene ved Norges oppfyllelse av en klimapolitisk målsetting blir derfor høyere enn nødvendig. For å unngå dobbeltbeskatning av utslipp anbefaler utvalget at alle utslippskilder som er omfattet av kvotesystemet fritas for CO₂-avgift. Det betyr at oljesektoren ikke skal betale CO₂-avgift dersom de blir innlemmet i kvotesystemet. Utvalget mener imidlertid at skattetrykket på oljesektoren bør opprettholdes på dagens nivå gjennom økt direkte beskatning av petroleumssektoren.

Et flertall anbefaler også at utslipp som ikke er omfattet av kvotesystemet for 2008 vurderes innlemmet i kvotesystemet eller ilegges CO₂-avgift. Avgiften bør være lik for alle utslippskilder som ikke omfattes av kvotesystemet, og denne bør settes lik anslag for framtidig kvotepris i Kyotomarkedet. Utvalget har lagt til grunn en kvotepris på 200 kroner pr. tonn CO₂-ekvivalenter i sine beregninger. Det mener at selv om det skulle foreligge en tallfestet målsetting knyttet til global utslippsreduksjon, så bør andre virkemidler enn ulik pris på CO₂-utslipp benyttes for å forhindre at utslippsintensive produksjonsprosesser flytter til andre land som ikke har en like streng klimapolitikk.

Et flertall i utvalget foreslår også at avgiften rettet mot metanutslipp justeres til nivået på CO₂-avgiften (målt i CO₂-ekivalenter), og at avgiftssatsen på HFK og PFK justeres slik at den blir lik det kostnadseffektive nivået på CO₂-avgiften, gitt den klimapolitiske målsettingen.

4. Virker miljøavgiftene?
Mens et kvotesystem bestemmer de totale utslippene av klimagasser, vil virkningene av å innføre avgifter være usikre. Er det slik at de norske klimagassavgiftene har hatt noen effekt på utslippene? Svaret avhenger blant annet av hvilke substitusjonsmuligheter utslippsenhetene har.

Når det gjelder HFK og PFK har avgiften ført til 30 prosent reduksjon i utslippene i 2005 i forhold til det som var forventet dersom avgiften ikke var blitt innført. Den har gjort det lønnsomt for mange aktører å gå over til å bruke alternative gasser, eller å bytte til teknologi som krever mindre gassmengder (Hansen, 2007).

Effektene av en avgift på avfall innlevert til deponi for å begrense metanutslipp er nok betydelig mindre. Dette skyldes at det er ulik praksis på hvordan denne avgiften videreføres til dem som skaper avfallet. Særavgiftsutvalget peker derfor på at det er viktig at avgiften både på forbrenning og deponering av avfall videreføres til avfallsbesitter gjennom en bedre differensiering av de kommunale avfallsgebyrene.

For å si noe om hvorvidt en CO₂-avgift har redusert utslippene, må vi anslå hvordan utslippene ville vært uten avgiften. Det har vært utført studier av dette i Statistisk sentralbyrå. Blant annet har Bruvoll og Larsen (2002) sett på virkningen av avgiften i perioden 1991-1999. De konkluderer med at avgiften bare har redusert utslippene med ca 2 prosent. Årsakene til dette er i hovedsak at avgiften varierer mye mellom sektorer og den er høyest der den virker minst og omvendt. For eksempel har konkurranseutsatt sektor - der avgiften antakelig ville medført store omstillinger - omfattende unntak, mens oljesektoren og transportsektoren som i liten grad lar seg påvirke har høye satser. Bruvoll og Larsen konkluderer også med at andre tiltak har hatt vel så stor effekt som CO₂-avgiften. For eksempel har metanuttak og – brenning på avfallsannlegg samt avtaler med industrien redusert utslipp både av metan og CO₂. En konklusjon kan derfor være at CO₂-avgiften som har vært flagget som Norges viktigste klimapolitiske virkemiddel fram mot Kyotoperioden, ikke har vært eller er riktig utformet hvis målsettingen er å få til betydelige reduksjoner i de nasjonale utslippene. Konkurransehensyn har vært viktigere for norske politikere enn utslippsreduksjoner. Det er lite som tyder på at dette vil endre seg med det første.

Referanser
Bruvoll, A. og B. M. Larsen (2002): Kva ligg bak utviklinga i klimagassutsleppa på 1990-tallet?, Økonomiske analyser, 5: 3-8.

Bye, B., C, Hagem og S. Kverndokk (2007): Sære avgifter? Anbefalinger fra Særavgiftsutvalget, Økonomisk forum, 7: 14-23

Hagem, C. og K. E. Rosendahl (2007): Det norske kvotesystemet, Økonomisk forum, 5: 41-44.

Hansen, K. L. (2007): Emissions from consumption of HFCs, PFCs and SF6 in Norway, Documents 2007/8, Statistisk sentralbyrå.

Hoel. M., (1996): Should a carbon tax be differentiated across sectors?, Journal of Public Economics, 59: 17-32.

NOU 2007:8: En vurdering av særavgiftene, Finansdepartementet.

SSB (2007): Klimagassutslippene ned 0,8 prosent, Statistisk sentralbyrå, http://www.ssb.no/emner/01/04/10/klimagassn

Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (1987): Vår felles framtid, Tiden Norsk Forlag.

1 Takk til Brita Bye og Cathrine Hagem for tidligere gjennomgang og diskusjon rundt innholdet i artikkelen, og til Kyrre Stensnes for kommentarer.