Kvotehandel som verktøy i klimapolitikken
Av Steffen Kallbekken
Dersom vi skal unngå farlige menneskeskapte klimaendringer må vi foreta betydelige kutt i utslippene av klimagasser. EU har lovet å kutte sine utslipp med mellom 20 og 30 prosent innen 2020. Norge har lovet 30 prosent kutt innen 2020, og at Norge skal være karbonnøytralt innen 2050. For å få til slike kutt må myndighetene finne fram til virkemidler som er både effektive og politisk gjennomførbare.
Kyoto-protokollen er den eneste internasjonale klimaavtalen med bindende forpliktelser for utslippskutt. Protokollen bestemmer ikke hvilke virkemidler hvert enkelt land skal ta i bruk for å nå sine utslippsmål, men den tillater internasjonal kvotehandel. EU og Norge har valgt kvotehandel som sitt viktigste virkemiddel for å oppfylle forpliktelsene i Kyotoprotokollen.
Det finnes gode grunner til å velge kvotehandel. Men det er også problemer knyttet til kvotehandel som virkemiddel. Denne artikkelen tar for seg det teoretiske grunnlaget for kvotehandel, hvordan det fungerer i praksis, og hvordan kvotehandel står seg sammenlignet med alternative virkemidler.
1. Kvotehandel og kostnadseffektivitet
Formålet med kvotehandel er å få i stand utslippskutt til lavest mulig kostnad. Vi kan velge mellom mange ulike virkemidler for å redusere utslipp, slik som tekniske standarder eller krav om en viss andel fornybar kraft i strømproduksjonen. Kvotehandel har den fordel i forhold til denne typen virkemidler at den i teorien sørger for at utslippskuttene skjer der det er billigst:
Myndighetene bestemmer en øvre grense for utslippene av klimagasser, og selger eller deler gratis ut kvoter tilsvarende denne mengden. Bedriftene som er omfattet av kvotehandel blir ilagt en kvoteplikt. Det vil si at de må ha kvoter som tilsvarer deres utslipp av klimagasser. Disse kvotene kan omsettes fritt mellom bedriftene. La oss tenke oss at prisen i dette markedet er 100 kroner per tonn. Bedrift A og B slipper ut 100 tonn hver i året, men får bare tildelt kvoter tilsvarende 80 tonn fra myndighetene. Bedrift A kan gjennomføre tiltak som kutter utslippene med 40 tonn til en kostnad som er lavere enn 100 kroner per tonn. For bedrift B finnes det ingen utslippsreduserende tiltak som koster mindre enn 100 kroner per tonn. Da er det lønnsomt for bedrift A å kutte sine utslipp med 40 tonn, beholde kvoter tilsvarende 60 tonn, og selge de resterende kvotene tilsvarende 20 tonn, til bedrift B som da ikke trenger redusere sine utslipp. Dette er billigere enn dersom hver av bedriftene måtte kutte egne utslipp med 20 tonn, men de samlede utslippsreduksjonene er like store.
Økonomer har undersøkt hvilke mer spesifikke krav som må være oppfylt for at et slikt kvotesystem skal være effektivt. Kravene er blant annet at systemet skal omfatte så mange klimagasser og så mange utslippskilder som mulig. Helst burde kvotene auksjoneres eller selges til bedriftene, siden gratis tildeling representerer en inntektsoverføring som kan gjøre det mer lønnsomt enn ønskelig å starte opp bedrifter i sektorer med klimagassutslipp. Dersom kvotene likevel deles ut gratis bør tildelingen være slik at den ikke gir incentiver til å holde utslippene høye for å få flere gratis kvoter senere. Se for eksempel Cropper og Oates (1992) for en gjennomgang av disse prinsippene.
2. Kvotehandel i praksis
Kyoto-protokollen gjelder fra 2008 til 2012. EU og Norge valgte å innføre et system for kvotehandel allerede fra 2005 for å få erfaring, og for å begynne å redusere utslippene før de bindende forpliktelsene trår i kraft.1 Denne tidlige fasen med kvotehandel har gitt oss noen viktige erfaringer. EUs kvotehandelssystem er kanskje mest interessant, både fordi det så langt er det mest omfattende systemet i verden, og fordi Norge i stor grad har valgt å følge EU i utformingen av sitt system.
EUs kvotehandelssystem følger læreboka ved at det omfatter mange land, noe som bidrar til å øke effektiviteten. Der stopper stort sett lista over ting de har gjort rett ifølge læreboka. EUs kvotehandelssystem omfatter kun utslipp av CO2. Utslippene av de fem andre klimagassene som er inkludert i Kyoto-protokollen er ikke omfattet. Mange sektorer har fått unntak fra kvoteplikt. Utslippene som er omfattet inkluderer om lag 38 prosent av EUs totale klimagassutslipp. I tillegg skal minst 95 prosent av kvotene tildeles gratis. Denne tildelingen har i praksis skjedd på grunnlag av historiske utslipp.
EUs kvotehandelssystem bryter med andre ord med mange av kravene til et effektivt system. Det største effektivitetstapet ligger i at prisen på utslipp ikke blir lik på tvers av alle klimagasser og utslippskilder, siden bare litt over en tredjedel av utslippene er omfattet av systemet. Dette øker de samlede kostnadene ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsene (se for eksempel Kallbekken, 2005).
Det er også problematisk at så godt som alle kvoter ble tildelt gratis heller enn å bli solgt eller auksjonert. Selv om kvotene deles ut gratis leder de til en like stor økning i prisen på utslipp og på varer fra utslippsintensive industrier som om de var solgt til full pris. Det skyldes at selv om bedriftene ikke har betalt for kvotene i første omgang, kan de likevel selge dem til en annen bedrift til markedspris om de ikke bruker dem selv (det vil si at å bruke kvotene har en alternativkostnad). I sektorer med liten konkurranse kan bedriftene i stor grad skyve denne prisøkningen over på forbrukerne. Dette gjelder blant annet kraftmarkedet. Hvis prisen blir rundt 20 euro per tonn i perioden 2008 - 2012, har det blitt anslått at dette vil tilsvare en inntektsoverføring fra forbrukerne til kraftselskapene på mellom 5 og 8 milliarder euro (Sijm m.fl., 2006).
Videre er metoden for gratis tildeling av kvoter uheldig. Hvert EU-land bestemmer selv nøyaktig hvor mange kvoter hver bedrift skal få. Dersom tildelingen fra periode til periode blir gjort på grunnlag av historiske utslipp, kan det gi bedriftene incentiver til å opprettholde høye utslipp for å få flere kvoter i neste periode. Dette innebærer også et effektivitetstap. I den tidlige fasen har EU-land brukt så nylige utslipp som 2003. Det betyr at utslippene i 2003 til dels lå til grunn for antall kvoter bedriftene fikk i 2005. Dette er et system som kan gi feil incentiver.
Til sist har EU-landene vist seg å være så bekymret for å beskytte egen konkurranseutsatt industri at de har tildelt for mange kvoter totalt. De tildelte kvotene i den tidlige fasen var anslagsvis 4 prosent større enn faktiske utslipp. Den alt for rause tildelingen førte til priskollaps da den ble kjent. Per 11. juli 2007 var kvoteprisen 0,10 euro per tonn. Det skal ikke mye økonomisk innsikt til for å innse at en slik kvotepris i seg selv ikke fører til betydelige utslippsreduksjoner.
EU har allerede trukket noen lærdommer av dette. Det blir trolig ingen store endringer i den andre fasen (2008 - 2012) i forhold til utslippskilder og gasser, men EU skjerper kravene knyttet til tildeling av kvoter. Blant annet legger EU større vekt på at hvert medlemsland skal sette et tak på antall kvoter som er i samsvar med landets forpliktelser under Kyoto-protokollen. Med andre ord ønsker EU å unngå at tildeling av kvoter blir for sjenerøs også i andre fase. Flere medlemsland vurderer også å auksjonere ut en større andel av kvotene for å unngå en ny inntektsoverføring til kraftselskapene og andre kvotepliktige bedrifter.
EU har begynt planleggingen av et kvotehandelssystem for tiden etter 2012. De vil da vurdere å inkludere flere sektorer – deriblant luftfart – og flere gasser enn bare CO2. For å unngå at medlemslandene er for sjenerøse med tildelingen av kvoter til egen industri, vurderer EU å sette et samlet tak for utslippskvoter i hele EU. Det er også viktig for å skape et effektivt system at det omfatter flest mulig land, og EU vurderer mulighetene for å utvide systemet til å omfatte flere land, eventuelt også land som ikke deltar i Kyoto-protokollen i dag.
Det kan se ut som norske myndigheter også har trukket noen lærdommer fra de tidlige erfaringene. Regjeringens forslag til kvotesystem for Norge i perioden 2008 - 2012 innebærer forbedringer på en rekke punkter. Omfanget i form av utslippskilder som er inkludert øker betydelig sammenlignet med dagens system, nye bedrifter vil ikke få tildelt gratiskvoter, og tildelingen av gratis kvoter er basert på et tidspunkt tilstrekkelig langt tilbake i tid til at det eliminerer mulighet for spekulativ økning i utslippene for å sikre seg flere gratis kvoter. Se Hagem og Rosendahl (2007) for en mer utfyllende diskusjon om dette.
Det er viktig å ikke bedømme EUs (og Norges) kvotehandelssystem alt for strengt ut fra de enkle økonomiske prinsippene i læreboka. For å skape kvotehandelssystemer som var politisk gjennomførbare måtte både Norge og EU gå med på noen kompromisser som reduserer effektiviteten til systemet. EU var nødt til å utelate viktige sektorer fra kvotehandelssystemet og dele ut gratis kvoter til de som skulle delta for å tilfredsstille både industri og medlemsstater. Det ville trolig vært mulig å innføre et langt strengere system i Norge, men fordi vi ønsker å knytte oss til EUs system, slik at vi kan kjøpe kvoter fra EU, har vi i stor grad fulgt EU i utformingen av systemet (riktignok med enkelte forbedringer).
3. Hva med en klimagassavgift?
For en økonom er det et grunnleggende spørsmål om vi burde regulere pris eller utslipp (volum) for å redusere et miljøproblem. Weitzman (1974) fortalte oss at vi burde regulere pris dersom kostnadene ved utslippsreduksjoner stiger raskere enn nytten av utslippsreduksjoner, og at vi burde regulere utslippene i motsatt tilfelle.
Denne diskusjonen er lettest å forstå hvis vi fokuserer på usikkerhet: Vi vet ikke akkurat hvor mye det koster å redusere utslippene av klimagasser. Det betyr at dersom vi velger avgifter som virkemidler, vet vi ikke hvor store utslippsreduksjoner vi vil få. Dersom vi velger å regulere utslippene ved å sette et tak på totale utslipp, vet vi ikke hvor mye det vil koste oss. Kvotehandel innebærer at vi setter et tak på utslippene.2 Det avgjørende spørsmålet, med henhold til om vi burde velge avgifter eller kvotehandel, er hvilket av disse problemene som er det mest alvorlige.
Dersom vi velger avgifter, og setter satsen for lavt, får vi ikke så store utslippsreduksjoner som vi ønsker umiddelbart. Men vi kan enkelt øke satsen på avgiften for å få til større utslippsreduksjoner i neste periode. Om vi får litt høyere utslipp enn ventet i et eller noen få år, er ikke det kritisk for klimaet. Det er de samlede utslippene over tid som er avgjørende. Med kvotehandel er usikkerheten knyttet til hvor store kostnadene vil bli. Dersom rensekostnadene er høyere enn ventet, blir det dyrere enn ventet å nå et gitt mål med kvotehandel. Tilsvarende blir det billigere hvis rensekostnadene er lavere enn ventet. Et problem er at siden kvotene tildeles for relativt korte perioder av gangen, kan prisen variere mye. Det er mindre effektivt enn en stabil pris som gir samme utslippsreduksjoner.
Med avgifter risikerer vi at utslippsreduksjonene blir større eller lavere enn planlagt. Det kan vi korrigere over tid slik at vi når våre langsiktige klimamål. Med kvotehandel er prisen på utslipp ukjent, og kan svinge mye. Avgifter har med andre ord ingen avgjørende miljømessige ulemper, mens de har en avgjørende økonomisk fordel: De gir næringslivet et langsiktig og troverdig prissignal å forholde seg til. Man unngår også problemer som at prisen på utslipp blir ekstra høy i år med høy økonomisk vekst.
Når det gjelder politisk økonomi stiller kvoter og avgifter likt. Det er mulig både å få forurenserne til å betale den fulle kostnaden, eller kun deler av kostnaden gjennom gratis tildeling av kvoter eller ved bruk av terskelskatter (se Pezzey, 1992).
Det finnes med andre ord relativt gode argumenter til fordel for å bruke avgifter heller enn kvotehandel for å redusere utslippene av klimagasser.
4. Framtiden for kvotehandel
Kommer vi fortsatt til å handle med klimakvoter om ti eller tjue år? Svaret avhenger i stor grad av hvordan et framtidig internasjonalt klimaregime kommer til å se ut. Hvis fokus for eksempel er på teknologiutvikling, heller enn på bindende mål for utslippskutt, er det ikke sikkert at kvotehandel vil være et viktig virkemiddel internasjonalt. Det som i alle tilfeller ser ut til å være relativt sikkert er at EU og Norge planlegger som om kvotehandel har kommet for å bli en stund. Det er investert så mye politisk kapital i kvotehandel at selv om avgifter kunne ha fungert bedre, vil trolig kvotehandel forbli det viktigste virkemidlet i disse landene.
1.Det finnes også andre systemer for kvotehandel, slik som USAs system for handel med SO2-kvoter. Jeg avgrenser meg imidlertid til å omtale kvotehandel knyttet til gjennomføringen av Kyoto-protokollen.
2.Kvotehandel er en mellomposisjon mellom ren avgift og regulering av hver enkelt bedrift. Kostnadene ved å sette feil tak på utslippene er mindre ved kvotehandel enn ved regulering av hver bedrift fordi kvotehandel sørger for at den marginale kostnaden blir lik for alle bedrifter.
Referanser
Cropper, M.L. og W.E. Oates (1992), Environmental Economics: A Survey, Journal of Economic Literature 30 (2), 675-740.
Hagem, C. og K.E. Rosendahl (2007), Det norske kvotesystemet, Økonomisk forum 5, 41-44.
Kallbekken, S. (2005), The cost of sectoral differentiation in the EU emissions trading scheme, Climate Policy 5, 47-60.
Pezzey, J. (1992), The symmetry between controlling pollution by price and controlling it by quantity, The Canadian Journal of Economics 25 (4), 983-991.
Sijm, J.P., K. Neuhoff, K. og Y. Chen (2006), CO2 cost pass-through and windfall profits in the power sector, Climate Policy 6, 49-72.
Weitzman, M.L. (1974), Prices vs. quantities, Review of Economic Studies 41 (4), 477-491.
Kyoto-protokollen er den eneste internasjonale klimaavtalen med bindende forpliktelser for utslippskutt. Protokollen bestemmer ikke hvilke virkemidler hvert enkelt land skal ta i bruk for å nå sine utslippsmål, men den tillater internasjonal kvotehandel. EU og Norge har valgt kvotehandel som sitt viktigste virkemiddel for å oppfylle forpliktelsene i Kyotoprotokollen.
Det finnes gode grunner til å velge kvotehandel. Men det er også problemer knyttet til kvotehandel som virkemiddel. Denne artikkelen tar for seg det teoretiske grunnlaget for kvotehandel, hvordan det fungerer i praksis, og hvordan kvotehandel står seg sammenlignet med alternative virkemidler.
1. Kvotehandel og kostnadseffektivitet
Formålet med kvotehandel er å få i stand utslippskutt til lavest mulig kostnad. Vi kan velge mellom mange ulike virkemidler for å redusere utslipp, slik som tekniske standarder eller krav om en viss andel fornybar kraft i strømproduksjonen. Kvotehandel har den fordel i forhold til denne typen virkemidler at den i teorien sørger for at utslippskuttene skjer der det er billigst:
Myndighetene bestemmer en øvre grense for utslippene av klimagasser, og selger eller deler gratis ut kvoter tilsvarende denne mengden. Bedriftene som er omfattet av kvotehandel blir ilagt en kvoteplikt. Det vil si at de må ha kvoter som tilsvarer deres utslipp av klimagasser. Disse kvotene kan omsettes fritt mellom bedriftene. La oss tenke oss at prisen i dette markedet er 100 kroner per tonn. Bedrift A og B slipper ut 100 tonn hver i året, men får bare tildelt kvoter tilsvarende 80 tonn fra myndighetene. Bedrift A kan gjennomføre tiltak som kutter utslippene med 40 tonn til en kostnad som er lavere enn 100 kroner per tonn. For bedrift B finnes det ingen utslippsreduserende tiltak som koster mindre enn 100 kroner per tonn. Da er det lønnsomt for bedrift A å kutte sine utslipp med 40 tonn, beholde kvoter tilsvarende 60 tonn, og selge de resterende kvotene tilsvarende 20 tonn, til bedrift B som da ikke trenger redusere sine utslipp. Dette er billigere enn dersom hver av bedriftene måtte kutte egne utslipp med 20 tonn, men de samlede utslippsreduksjonene er like store.
Økonomer har undersøkt hvilke mer spesifikke krav som må være oppfylt for at et slikt kvotesystem skal være effektivt. Kravene er blant annet at systemet skal omfatte så mange klimagasser og så mange utslippskilder som mulig. Helst burde kvotene auksjoneres eller selges til bedriftene, siden gratis tildeling representerer en inntektsoverføring som kan gjøre det mer lønnsomt enn ønskelig å starte opp bedrifter i sektorer med klimagassutslipp. Dersom kvotene likevel deles ut gratis bør tildelingen være slik at den ikke gir incentiver til å holde utslippene høye for å få flere gratis kvoter senere. Se for eksempel Cropper og Oates (1992) for en gjennomgang av disse prinsippene.
2. Kvotehandel i praksis
Kyoto-protokollen gjelder fra 2008 til 2012. EU og Norge valgte å innføre et system for kvotehandel allerede fra 2005 for å få erfaring, og for å begynne å redusere utslippene før de bindende forpliktelsene trår i kraft.1 Denne tidlige fasen med kvotehandel har gitt oss noen viktige erfaringer. EUs kvotehandelssystem er kanskje mest interessant, både fordi det så langt er det mest omfattende systemet i verden, og fordi Norge i stor grad har valgt å følge EU i utformingen av sitt system.
EUs kvotehandelssystem følger læreboka ved at det omfatter mange land, noe som bidrar til å øke effektiviteten. Der stopper stort sett lista over ting de har gjort rett ifølge læreboka. EUs kvotehandelssystem omfatter kun utslipp av CO2. Utslippene av de fem andre klimagassene som er inkludert i Kyoto-protokollen er ikke omfattet. Mange sektorer har fått unntak fra kvoteplikt. Utslippene som er omfattet inkluderer om lag 38 prosent av EUs totale klimagassutslipp. I tillegg skal minst 95 prosent av kvotene tildeles gratis. Denne tildelingen har i praksis skjedd på grunnlag av historiske utslipp.
EUs kvotehandelssystem bryter med andre ord med mange av kravene til et effektivt system. Det største effektivitetstapet ligger i at prisen på utslipp ikke blir lik på tvers av alle klimagasser og utslippskilder, siden bare litt over en tredjedel av utslippene er omfattet av systemet. Dette øker de samlede kostnadene ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsene (se for eksempel Kallbekken, 2005).
Det er også problematisk at så godt som alle kvoter ble tildelt gratis heller enn å bli solgt eller auksjonert. Selv om kvotene deles ut gratis leder de til en like stor økning i prisen på utslipp og på varer fra utslippsintensive industrier som om de var solgt til full pris. Det skyldes at selv om bedriftene ikke har betalt for kvotene i første omgang, kan de likevel selge dem til en annen bedrift til markedspris om de ikke bruker dem selv (det vil si at å bruke kvotene har en alternativkostnad). I sektorer med liten konkurranse kan bedriftene i stor grad skyve denne prisøkningen over på forbrukerne. Dette gjelder blant annet kraftmarkedet. Hvis prisen blir rundt 20 euro per tonn i perioden 2008 - 2012, har det blitt anslått at dette vil tilsvare en inntektsoverføring fra forbrukerne til kraftselskapene på mellom 5 og 8 milliarder euro (Sijm m.fl., 2006).
Videre er metoden for gratis tildeling av kvoter uheldig. Hvert EU-land bestemmer selv nøyaktig hvor mange kvoter hver bedrift skal få. Dersom tildelingen fra periode til periode blir gjort på grunnlag av historiske utslipp, kan det gi bedriftene incentiver til å opprettholde høye utslipp for å få flere kvoter i neste periode. Dette innebærer også et effektivitetstap. I den tidlige fasen har EU-land brukt så nylige utslipp som 2003. Det betyr at utslippene i 2003 til dels lå til grunn for antall kvoter bedriftene fikk i 2005. Dette er et system som kan gi feil incentiver.
Til sist har EU-landene vist seg å være så bekymret for å beskytte egen konkurranseutsatt industri at de har tildelt for mange kvoter totalt. De tildelte kvotene i den tidlige fasen var anslagsvis 4 prosent større enn faktiske utslipp. Den alt for rause tildelingen førte til priskollaps da den ble kjent. Per 11. juli 2007 var kvoteprisen 0,10 euro per tonn. Det skal ikke mye økonomisk innsikt til for å innse at en slik kvotepris i seg selv ikke fører til betydelige utslippsreduksjoner.
EU har allerede trukket noen lærdommer av dette. Det blir trolig ingen store endringer i den andre fasen (2008 - 2012) i forhold til utslippskilder og gasser, men EU skjerper kravene knyttet til tildeling av kvoter. Blant annet legger EU større vekt på at hvert medlemsland skal sette et tak på antall kvoter som er i samsvar med landets forpliktelser under Kyoto-protokollen. Med andre ord ønsker EU å unngå at tildeling av kvoter blir for sjenerøs også i andre fase. Flere medlemsland vurderer også å auksjonere ut en større andel av kvotene for å unngå en ny inntektsoverføring til kraftselskapene og andre kvotepliktige bedrifter.
EU har begynt planleggingen av et kvotehandelssystem for tiden etter 2012. De vil da vurdere å inkludere flere sektorer – deriblant luftfart – og flere gasser enn bare CO2. For å unngå at medlemslandene er for sjenerøse med tildelingen av kvoter til egen industri, vurderer EU å sette et samlet tak for utslippskvoter i hele EU. Det er også viktig for å skape et effektivt system at det omfatter flest mulig land, og EU vurderer mulighetene for å utvide systemet til å omfatte flere land, eventuelt også land som ikke deltar i Kyoto-protokollen i dag.
Det kan se ut som norske myndigheter også har trukket noen lærdommer fra de tidlige erfaringene. Regjeringens forslag til kvotesystem for Norge i perioden 2008 - 2012 innebærer forbedringer på en rekke punkter. Omfanget i form av utslippskilder som er inkludert øker betydelig sammenlignet med dagens system, nye bedrifter vil ikke få tildelt gratiskvoter, og tildelingen av gratis kvoter er basert på et tidspunkt tilstrekkelig langt tilbake i tid til at det eliminerer mulighet for spekulativ økning i utslippene for å sikre seg flere gratis kvoter. Se Hagem og Rosendahl (2007) for en mer utfyllende diskusjon om dette.
Det er viktig å ikke bedømme EUs (og Norges) kvotehandelssystem alt for strengt ut fra de enkle økonomiske prinsippene i læreboka. For å skape kvotehandelssystemer som var politisk gjennomførbare måtte både Norge og EU gå med på noen kompromisser som reduserer effektiviteten til systemet. EU var nødt til å utelate viktige sektorer fra kvotehandelssystemet og dele ut gratis kvoter til de som skulle delta for å tilfredsstille både industri og medlemsstater. Det ville trolig vært mulig å innføre et langt strengere system i Norge, men fordi vi ønsker å knytte oss til EUs system, slik at vi kan kjøpe kvoter fra EU, har vi i stor grad fulgt EU i utformingen av systemet (riktignok med enkelte forbedringer).
3. Hva med en klimagassavgift?
For en økonom er det et grunnleggende spørsmål om vi burde regulere pris eller utslipp (volum) for å redusere et miljøproblem. Weitzman (1974) fortalte oss at vi burde regulere pris dersom kostnadene ved utslippsreduksjoner stiger raskere enn nytten av utslippsreduksjoner, og at vi burde regulere utslippene i motsatt tilfelle.
Denne diskusjonen er lettest å forstå hvis vi fokuserer på usikkerhet: Vi vet ikke akkurat hvor mye det koster å redusere utslippene av klimagasser. Det betyr at dersom vi velger avgifter som virkemidler, vet vi ikke hvor store utslippsreduksjoner vi vil få. Dersom vi velger å regulere utslippene ved å sette et tak på totale utslipp, vet vi ikke hvor mye det vil koste oss. Kvotehandel innebærer at vi setter et tak på utslippene.2 Det avgjørende spørsmålet, med henhold til om vi burde velge avgifter eller kvotehandel, er hvilket av disse problemene som er det mest alvorlige.
Dersom vi velger avgifter, og setter satsen for lavt, får vi ikke så store utslippsreduksjoner som vi ønsker umiddelbart. Men vi kan enkelt øke satsen på avgiften for å få til større utslippsreduksjoner i neste periode. Om vi får litt høyere utslipp enn ventet i et eller noen få år, er ikke det kritisk for klimaet. Det er de samlede utslippene over tid som er avgjørende. Med kvotehandel er usikkerheten knyttet til hvor store kostnadene vil bli. Dersom rensekostnadene er høyere enn ventet, blir det dyrere enn ventet å nå et gitt mål med kvotehandel. Tilsvarende blir det billigere hvis rensekostnadene er lavere enn ventet. Et problem er at siden kvotene tildeles for relativt korte perioder av gangen, kan prisen variere mye. Det er mindre effektivt enn en stabil pris som gir samme utslippsreduksjoner.
Med avgifter risikerer vi at utslippsreduksjonene blir større eller lavere enn planlagt. Det kan vi korrigere over tid slik at vi når våre langsiktige klimamål. Med kvotehandel er prisen på utslipp ukjent, og kan svinge mye. Avgifter har med andre ord ingen avgjørende miljømessige ulemper, mens de har en avgjørende økonomisk fordel: De gir næringslivet et langsiktig og troverdig prissignal å forholde seg til. Man unngår også problemer som at prisen på utslipp blir ekstra høy i år med høy økonomisk vekst.
Når det gjelder politisk økonomi stiller kvoter og avgifter likt. Det er mulig både å få forurenserne til å betale den fulle kostnaden, eller kun deler av kostnaden gjennom gratis tildeling av kvoter eller ved bruk av terskelskatter (se Pezzey, 1992).
Det finnes med andre ord relativt gode argumenter til fordel for å bruke avgifter heller enn kvotehandel for å redusere utslippene av klimagasser.
4. Framtiden for kvotehandel
Kommer vi fortsatt til å handle med klimakvoter om ti eller tjue år? Svaret avhenger i stor grad av hvordan et framtidig internasjonalt klimaregime kommer til å se ut. Hvis fokus for eksempel er på teknologiutvikling, heller enn på bindende mål for utslippskutt, er det ikke sikkert at kvotehandel vil være et viktig virkemiddel internasjonalt. Det som i alle tilfeller ser ut til å være relativt sikkert er at EU og Norge planlegger som om kvotehandel har kommet for å bli en stund. Det er investert så mye politisk kapital i kvotehandel at selv om avgifter kunne ha fungert bedre, vil trolig kvotehandel forbli det viktigste virkemidlet i disse landene.
1.Det finnes også andre systemer for kvotehandel, slik som USAs system for handel med SO2-kvoter. Jeg avgrenser meg imidlertid til å omtale kvotehandel knyttet til gjennomføringen av Kyoto-protokollen.
2.Kvotehandel er en mellomposisjon mellom ren avgift og regulering av hver enkelt bedrift. Kostnadene ved å sette feil tak på utslippene er mindre ved kvotehandel enn ved regulering av hver bedrift fordi kvotehandel sørger for at den marginale kostnaden blir lik for alle bedrifter.
Referanser
Cropper, M.L. og W.E. Oates (1992), Environmental Economics: A Survey, Journal of Economic Literature 30 (2), 675-740.
Hagem, C. og K.E. Rosendahl (2007), Det norske kvotesystemet, Økonomisk forum 5, 41-44.
Kallbekken, S. (2005), The cost of sectoral differentiation in the EU emissions trading scheme, Climate Policy 5, 47-60.
Pezzey, J. (1992), The symmetry between controlling pollution by price and controlling it by quantity, The Canadian Journal of Economics 25 (4), 983-991.
Sijm, J.P., K. Neuhoff, K. og Y. Chen (2006), CO2 cost pass-through and windfall profits in the power sector, Climate Policy 6, 49-72.
Weitzman, M.L. (1974), Prices vs. quantities, Review of Economic Studies 41 (4), 477-491.