Ein effektiv klimapolitikk: kvotehandel og den grøne utviklingsmekanismen sin rolle

Menneskeskapt klimaendring er den største miljøutfordringa vi står overfor i dag. FN sitt klimapanel, IPCC, slår fast at det er svært sannsynleg at det er menneska sine aktivitetar som er den viktigaste årsaka til den raske globale oppvarminga vi ser i dag (IPCC 2007). IPCC ventar at oppvarminga vil bli på mellom 1,7 og 7ºC i løpet av dette hundreåret. Fyrst og fremst er årsaka vår bruk av fossile energivarer, som har ført til enorme utslepp av karbondioksid. Det tok naturen millionar av år å omdanne organisk materiale og lagre det som kol, olje og gass, og vi slepp det ut i atmosfæren i løpet av eit par hundre år, og med akselererande tempo dei siste 50 åra. I tillegg har nedhogging av skog og andre arealbruksendringar ført til store utslepp av karbondioksid.

For å møte ei menneskeskapt klimaendring er det nødvendig med ein global dugnad som er langsiktig, der flest mogeleg land er med, og der utsleppa av klimagassar blir kraftig redusert i forhold til nivået vi har i dag (med 60-80%). Dei internasjonale klimaavtalane vi har i dag er Klimakonvensjonen frå 1992 og Kyotoprotokollen frå 1997. I følgje Kyotoprotokollen skal industrialiserte land redusere sine utslepp i perioden 2008-2012 med om lag 5% i forhold til 1990. Protokollen omfattar karbondioksid og fem andre klimagassar. Kyotoprotokollen omfattar berre 28% av globale utslepp. Kutta blir difor for små og kortsiktige til at den globale oppvarminga kan bli meir enn marginalt redusert. Kyotoprotokollen har difor berre meining som eit fyrste skritt i ein lang prosess. Eit stort klimamøte er avvikla på Bali i desember 2007, men det er usikkert om vi får ein global avtale for perioden etter 2012.

Klimakvotar og kvotehandel
Eit sentralt verkemiddel i klimapolitikken er kvotehandel. Ein klimakvote er eit løyve til å sleppe ut karbondioksid til atmosfæren, sjå Torvanger (2007). Vanlegvis er ein klimakvote på eit tonn karbondioksid. Andre klimagassar kan reknast om til utslepp av karbondioksid gjennom ein ”vekslingskurs” (’Global Warming Potential’; GWP) som avheng av oppvarmingseffekten samanlikna med karbondioksid. Idéen er at klimamålet vert bestemt av summen av alle kvotane, og at handel med kvotar skal sørgje for at dette målet blir nådd på ein måte som er billegast for alle landa samla. Kvotehandel sikrar at dei billegaste tiltaka for å redusere utsleppa blir utløyst uavhengig av geografi og sektorar (og ulike klimagassar). Eit anna marknadsbasert verkemiddel - avgifter - fungerer på same måte, men her bestemmer regulator pris i staden for kvantum.

Kvotehandel kan også opprettast for bedrifter i eitt land. For å starte med kvotehandel blant ei gruppe bedrifter må regulatoren bestemme kva bedrifter som skal vere med og kor mange kvotar dei samla skal få, og deretter fordele kvotane gratis eller ved auksjon. Etter at kvotesystemet er oppretta, kan bedriftene handle med kvotar og marknaden bestemmer ein pris som alle bedriftene står overfor. Prisen vil variere over tid i takt med variasjonar i tilbod og etterspørsel. Ei bedrift vil redusere utsleppa sine dersom det er billegare å redusere utsleppa enn å kjøpe ein kvote. Dersom utsleppa blir lågare enn taket på bedrifta sine utslepp kan den selje dei frigjorte kvotane. For ei bedrift der det er dyrt å redusere utsleppa vil det lønne seg å kjøpe kvotar framfor å redusere utsleppa. Alle bedriftene vil tene på dette arrangementet. Fordelinga av utsleppskutta blir slik at det samla taket på utsleppa blir nådd til lågast mogeleg kostnad for samfunnet.

Idéen om å innføre kvotar for å løyse miljøproblem har eksistert i økonomifaget i nokre tiår. Tanken kan sporast tilbake til det berømte ’Coase Theorem’, basert på Coase sin artikkel ’The problem of Social Cost’ frå 1960, sjå Shields (2007), men er oftare knytt til arbeid som Dales (1968), Montgomery (1972), Crocker (1973) og Tietenberg (1980, 1985). Kvotehandel for å løyse miljøproblem starta i USA i 1976 i samband med gjennomføringa av ’Clean Air Act’. Eit meir kjent eksempel er handel med svovelkvotar for amerikanske kolfyrte kraftverk sidan 1990.

Det best kjente eksempelet på eit system for handel med klimakvotar er EU sitt kvotehandelssystem. Det vart oppretta i 2005, og blir vidareført i sin andre fase frå 2008-2012, det vil seie parallelt med Kyotoprotokollen. Systemet omfattar karbondioksid frå om lag 12000 anlegg med kraftproduksjon og kraftkrevjande industri. Noreg har hatt eit smalt kvotesystem frå 2005, som blir utvida og slått saman med EU sitt system frå januar 2008.

Kvotehandel under Kyotoprotokollen
Kyotoprotokollen innfører tre typar klimakvotar. Den fyrste typen er kvotehandel mellom land basert på at kvart industrialisert land gjennom protokollen har fått eit tak på sine utslepp av klimagassar. Dersom eit land har lågare utslepp enn taket på utslepp, kan det selje overskotet til andre land. Land som har større utslepp enn kvotar kan kjøpe kvotar frå andre land. Også bedrifter kan få lov å delta i denne handelen. Dei to andre typane klimakvotar i Kyotoprotokollen er baserte på spesifikke prosjekt som reduserer utsleppa av klimagassar, og blir difor kalla kredittar. Felles gjennomføring (’Joint implementation’; JI) gjeld prosjekt som blir gjennomført i eit industrialisert land. Ei norsk bedrift med eit tak på sine utslepp kan for eksempel investere i ei oppgradering av eit polsk kolfyrt kraftverk, og overta dei utsleppsreduksjonane (kredittane) som blir generert. Tilsvarande gjeld den grøne utviklingsmekanismen (’Clean development mechanism’; CDM) prosjekt som blir gjennomført i eit utviklingsland.

CDM
Utgangspunktet for den grøne utviklingsmekanismen var eit forslag om eit globalt fond som Brasil la fram under forhandlingane om Kyotoprotokollen. I løpet av forhandlingane fekk CDM-mekanismen den utforminga den har i dag. Føremålet med CDM er å hjelpe eit industrialisert land i å nå klimamålet sitt og stimulere til berekraftig utvikling i vertslandet. Eit eksempel på eit prosjekt er utbygging av anlegg for vindkraft, dersom alternativet var å produsere straum ved hjelp av eit kolfyrt kraftverk. Kredittane som blir generert har namnet ’Certified Emission Reductions’ (CER). Landa som har slutta seg til Kyotoprotokollen skal unngå nokre typar CDM-prosjekt, blant anna dei som er basert på kjernekraft. CDM-prosjekt kan vere basert på karbonbinding i skog og jord, men industrialiserte land kan berre bruke slike CDM-kredittar som svarar til inntil 5% av det nasjonale taket på utslepp av klimagassar under Kyoto-perioden. To prosent av inntektene frå CDM-prosjekt skal overførast til eit fond under Kyotoprotokollen for tilpassingstiltak til klimaendring i dei mest utsette utviklingslanda.

Kandidatar til CDM-prosjekt må gå igjennom ein omfattande godkjenningsprosess. Hovudtrinna er validering, registrering, overvaking, verifikasjon, sertifisering, og til sist utskriving av kredittar. Slike prosjekt må støttast av alle involverte partar gjennom ’designated national authorities’ i kvart land. Prosjekta skal omtalast i eit dokument kalla ’project design document’. Det er oppretta eit styre (’executive board’) som skal overvake CDM-mekanismen, blant anna godkjenne metodar for å rekne ut klimaeffekten (d.v.s. kutt i utsleppa) og ulike typar prosjekt. Småskalaprosjekt skal stimulerast gjennom ein forenkla prosedyre. Styret må også godkjenne uavhengige organisasjonar som skal verifisere CDM-prosjekt. Det Norske Veritas er ein av dei største aktørane som arbeider med verifisering. Alt i alt betyr dette at prosedyren for godkjenning av CDM-prosjekt er komplisert og tek lang tid.

Status for CDM
I følgje Kyotoprotokollen kunne CDM-prosjekt starte opp alt i år 2000, men dei fyrste åra skjedde det lite, jamfør Figur 1 som viser utviklinga frå og med 2003. Figuren viser også omsetninga av JI og kvotar i EU sitt kvotehandelssystem. Det går fram at CDM-volumet er langt mindre enn volumet av EU-kvotar etter 2005.

Figur 1. Omsetning av CDM-kredittar i perioden 2003-2007. Kjelde: Point Carbon 2007

Figur 2 viser at det er private som kjøpte storparten av CDM-kredittane i 2006, medan regjeringane berre kjøpte 8% (Point Carbon 2007). Figuren viser også at dei vanlegaste prosjekttypane dreier seg om reduksjon av hydrofluorkarbon (HFC-23) frå industri og lystgass (N2O) frå industri og landbruk, og om utvikling av vedvarande energikjelder.

Figur 3 viser at dei viktigaste seljarane av CDM-prosjekt i 2006 var Kina og India. Dei viktigaste kjøparane var Storbritannia, Italia og Canada. Den norske stat og norske bedrifter har så langt kjøpt lite CDM-kredittar, og for det meste gjennom fond (ca. 400 mill. NOK). 100 mill. NOK er brukt direkte til kjøp av kredittar frå CDM-prosjekt.

Figur 3. Seljarar og kjøparar av CDM-kredittar. Kjelde: Point Carbon 2007.

Fører CDM-prosjekt til reelle utsleppskutt?
Det er ei utfordring å få CDM-mekanismen til å fungere etter føremåla med den. Dettegjeld både reelle reduksjonar i utsleppa av CO2 og andre klimagassar, og det å hjelpe vertslandet mot ei berekraftig utvikling. Det er opp til vertslandet å definere kva eiberekraftig utvikling betyr og ut frå dette godkjenne eller underkjenne CDM-prosjektet.Her er det lett å tenkje seg at det kan bli ein konflikt mellom kortsiktig gevinst gjennom sal av CDM-kredittar og det meir langsiktige målet om berekraftig utvikling, der det kortsiktige perspektivet vinn. Ein annan risiko er at prosjektet blir fremma av bedrifter og styresmakter som tener på det, medan det ikkje fungerer bra for folk i lokalsamfunnet der det blir gjennomført.

Utfordringane er kanskje endå større når ein skal sikre at eit CDM-prosjekt fører til reelle utsleppskutt, altså at utsleppa av klimagassar blir reduserte og at denne reduksjonen avheng av at prosjektet blir definert som eit CDM-prosjekt. Utgangspunktet er ein referansesituasjon med utslepp utan prosjektet. Så blir prosjektet gjennomført og utsleppa redusert i forhold til referansesituasjonen (’Business As Usual’; BAU). Figur 4 viser referansesituasjonen med vekst i utsleppa over tid, og at denne banen blir lågare ved gjennomføringa av prosjektet. Utsleppseffekten av prosjektet gjennom prosjektperioden er illustrert av det skraverte feltet i figuren.