Økonomisk teori – et maktverktøy?

Er økonomer enige om noe som helst? Bør vi være – eller bli – enige om det meste? Og hvorfor deler vi meteorologenes skjebne? – Som dem får vi stadig skylden for verdens elendighet. Jeg mener at folk utenfor vårt fagmiljø overvurderer hvor enige økonomer er. Vi er nok enige om noen ting – men ellers spriker folk i vårt fag som de fleste andre i mange retninger. Jakten på den ultimate enighet er faglig fordummende og steriliserende. Det ville være som de som mener at historien når sitt endepunkt i nåtida.

Hva er ”vi” enige om?

Skulle jeg velge ut noe så er det at samfunnsøkonomer ser på samfunnet som et samspill mellom aktører (individer eller grupper) som forfølger bestemte handlingsregler innenfor økonomiens område. Handlingsreglene kan være svært forskjellige. Noen grupper har for eksempel strenge solidaritetsregler som bestemmer atferden: Regler for å sikre fellesskapet, produsere eller konsumere på bestemte vis. Holdning til streikebrytere, folk som ødsler, de som bryter med tradisjoner osv. er også faktorer som kan bety mye. Andre grupper tar andre hensyn, uten at dette gjør de første irrasjonelle. De har fullt observerbare handlingsregler som betyr mye for deres økonomiske tilpasning.

Handlingsreglene kan være uttrykk for rasjonalitet, eller kanskje heller definerer de rasjonalitet. De er i alle fall mer stabile enn øyeblikket, og samspillet skjer innenfor mer varige institusjoner som regulerer hvordan menneskene samhandler. Institusjonene kan uttrykke enighet, eller de kan uttrykke maktforhold, og helst det siste. De endrer seg, men vanligvis langsomt ut fra hva som skjer i samfunnet. Faget vårt søker da å forstå slike handlingsmønstre innenfor institusjoner, og å drøfte hvordan de påvirker de økonomiske levekårene til folk. I tillegg vil økonomer på ulike vis anta at det er begrenset handlingsrom, for eksempel knappe ressurser.

Her slutter kanskje enigheten – og kanskje ennå før dette. Men stort sett vil vi nok som fagfeller si at mye mer enn det nevnt ovenfor er reint faglig basert. Og, naturlig nok, også der vi kommer til ulike konklusjoner. Noen ser f.eks. på nyklassisk teori som en kjerne i faget, eller at makroøkonomiens teorier om likevektsledighet (av noen kalt naturlig arbeidsløshet) er deler av fagets fellesskap. Det er jeg uenig i.

Sterke meninger, vitenskap og vaner

Når sterke meninger pakkes inn som faglige sannheter mener jeg vi skal skille mellom noen ulike former det skjer på. For det første har vi det jeg vil kalle rene misbruk. Det er når noen bruker økonomiske resonnementer på en åpenbart feil måte for å framstille
klare politiske synspunkter som vitenskapelige konklusjoner. Eksempler kan være ”all eksport er bra”, eller at en kan regne seg faglig fram til ordningen av helsekøen. Noen slike analyser er åpenbare bestillingsverk for å begrunne politikk som vitenskap.

For det andre kan det være svært spesielle valg av forutsetninger. Forutsetningene vi gjør er ofte en blanding av hva som er fruktbart for å forstå, og hva hver enkelt mener at skal til for å få andre til godta slutninger en sjøl mener er riktige. Her har vi, som andre, lett for å la munnen løpe over med det hjertet er fylt av. Problemet er hvis en ikke sier fra hva slags analyse og forutsetninger en gjør. Økonomiske argumenter for interessekamp er bra, men ofte ser en at ønsket konklusjon bestemmer forutsetningene. Dette er vel en ganske vanlig form for å overkjøre meningsmotstandere med begrenset økonomisk kompetanse.

For det tredje, og vanligst, har vi valget av hvilke institusjoner som ligger rundt oss – hva som skal godtas som gitt, og hva som kan endres på. Her mener jeg økonomene alt for lett tar det bestående for gitt. Vi lever nært opp til de som styrer – her og nå. Vi forer dem med argumenter, også ideologi. Vi er nære dem – ja ofte en del av dem – som yrkesgruppe og både sosialt og geografisk. Økonomer lever godt, og i sentrale storsteder og stort sett lønnet av de som tjener på det bestående. Vi får dermed en nærsynthet i forhold til verden rundt oss. Liksom slavetidas tenkere lite maktet å se ut over slaveriet, så har vi vansker for å skjønne hva som rørte seg før vår tid. Hva som kan avløse markedsorganisering som reguleringsmekanisme mellom menneskene er omtrent utenfor vår sfære. Noen lever greit med dette, andre plages mer. Men vi preges alle av det – det blir ikke lett å forstå handlingsmønstre ut over vår egen lille andedam. Økonomer er individualister, og har for eksempel vanskelig for å forstå eller modellere adferd og levekår som er preget av de store folkelige organisasjoner.

Å tenke seg verden som noe ut over summen av individer ligger vanligvis faget fjernt. Samfunnsøkonomi, som alle samfunnsfag, arbeider innenfor en sfære der forskerne selv er reelle deltakere. Vi observerer ikke forsøksdyr eller mineraler. Vi diskuterer liv og
levekår for folk som lever her og nå, også oss selv. Det gir oss nesten nødvendigvis et begrenset perspektiv: Vi ser vanskelig utenfor den samfunnsorganiseringa som vi kjenner fra våre egne liv. Den sosiale begrensing av å forsvare det bestående ligger hardt på faget vårt. ”Det er ikke menneskenes bevissthet som bestemmer deres tilværelse”, skriver Marx, ”men omvendt: deres samfunnsmessige tilværelse som bestemmer deres bevissthet”. Det ligger ikke bare noe klanderverdig i dette. Jakten på den verdifrie, upolitiske samfunnsvitenskap er etter mitt syn fåfengt. Et bedre utgangspunkt er å erkjenne at faget lever i et samfunnsmessig spenningsfelt som gjør at det blir politisert, og at vi heller klargjør i hvordan og i hvilken grad vi er det. Jeg skal prøve å belyse med noen eksempler.

Er samfunnet bare summen av individuelle kunder?

Slik faget vårt for tida bygger opp samfunnet fokuseres det veldig på individene og kanskje spesielt på enkeltkonsumentene som målet med livets strev. Offentlig virksomhet blir da nærmest faglig definert som leveranse av individuelle goder – samt noen f    fellesgoder eller produkter med store eksterne virkninger. Her defineres på et vis gruppeinteresser vekk, eller de blir splittet opp som enkle aggregater av individuelle interesser. Enhetsskole versus privat skole blir et spørsmål om hva som gir effektiv læring, ofte banalt målt som ferdiglevert kunnskap uten omsyn til utgangspunkt. Slik er det ikke nødvendigvis. Samfunn og levekår er sterkt knyttet til nettverk og grupper. Post og skole er deler av et samfunn, som er mer enn summen av individenes forbruk av tjenestene. Lokalsamfunnsånd, fagforeninger, klasser og grupper er reelt eksisterende fenomen, men i det store og hele utenfor våre teorier. Det gjør at vi snevrer inn nyttevurderinger der også grupper teller med - samfunnet som sosialt nettverk blir borte i individualisme. Dette påvirker sjølsagt institusjonene våre etter hvert, særlig normene. Det er ikke faglige, men politiske endringer – der faget vårt gjennom sitt individuelle fokus bærer ved og vann til et samfunn med lite solidaritet. Jeg tror ikke dette er noe misbruk av faget, men det står likevel fram at vi som gruppe velger forutsetninger som gir individuelle konklusjoner, der det åpenbart kan være andre innfallsvinkler til å drøfte økonomisk[1].

Er økonomifaget historieløst?

Samfunnsøkonomien opererer som fag nesten totalt innenfor den herskende økonomiske orden. Det er ikke i seg sjøl en feil – den eksisterende måten å organisere samfunn på i OECD-området er, og bør være, et sentralt arbeidsfelt. Verre er det hvis faget degenererer til å oppfatte dette som ”slutten på historien”, slik vi på et vis ser vårt samfunn som begynnelsen. Institusjonene i samfunnet blir da som om de er hentet ut fra fornuften, eller falt ned fra himmelen, og faget mister evnen til å forstå endringer i institusjonene. Vår lærebok i økonomisk vekst mer enn antyder at patentlovene var avgjørende for den industrielle revolusjonen, nærmest som om denne gode ideen om privat eie av innovasjoner alene utløste bølgen av oppfinnelser og vekst. Økonomisk historie
ser for meg ut til å ha en svært mye breiere diskusjon av temaet – og etter mitt syn blir vår mangel på refleksjon over samfunnets endringer en stor hemsko. Fagfeller innenfor f.eks Schumpeter-skolen bidrar her på felt der neoklassisk teori er ganske hjelpesløs. En kan spørre seg: Hva kommer det av at vi tilsynelatende overser brei forskning fra andre fagfelt, og at vi så lett velger en faglig vinkling der institusjonene er eksogent gitt, og at faget dermed blir et forsvar for det bestående?

”Frihandel er bra”

Økonomisk teori brukt som argument for frihandel kan belyse økonomifagets rolle som maktverktøy. Mange økonomer argumenterer for frihandel og begrunner det faglig. Noen økonomer mener at frihandel ikke tjener de fattiges interesse, eller at teorien om komparative fortrinn ikke holder – det er absolutte fortrinn som avgjør. Er de kraftige argumentene for frihandel blant økonomer basert på sterke faglige slutninger, eller er det å bruke faget som maktspråk for politiske meninger?

Jeg er enig i argumentet om at fritt varebytte oftest er bra, internasjonalt som nasjonalt. Det er ikke lurt å pålegge seg sjøl restriksjoner som toll eller kvote, særlig ikke for små land. Og det er bra for oss om andre ikke gjør det.[2] For næringspolitiske formål kan landene ideelt sett velge andre, og mer effektive virkemidler enn handelspolitikk: Vil vi ha mye jordbruk skal vi heller subsidiere alt over statsbudsjettet, og nyte billig mat. Vil vi ha egen IT-industri eller klesindustri skal vi subsidiere, og ikke ha kvoter for billigimport. Er biler eller alkohol skadelig billig skal vi ha konsumavgifter, ikke importvern. Disse punktene synes jeg står faglig sterkt.[3]

Problemet oppstår når de faglige resonnementene knyttet til fri handel og komparative fortrinn på internasjonalt nivå brukes til å  bestemme interne løsninger i hvert enkelt land. Så langt jeg kan se blandes begrepene her. ”Fri handel” (handel uten toll eller andre hindre) er argumentet, men innholdet er ”frihandel” slik det praktiseres i EUs indre marked eller i WTO – og det er betydelig mer. Frihandel innebærer tiltak for å drive gjennom markedsliberale løsninger innenlands. Frikonkurranse er en sak – der kan
vi jo greit bruke Konkurransetilsynet sjøl. Men WTO og EØS krever begge en slags felles konkurransepolitikk. Handelsreglene griper inn i subsidier og støttetiltak innenlands. Subsidier til entreprenører som utvikler nye næringer (slik som køfri-teknologi) er forbudt. Regional differensiert arbeidsgiveravgift ble forbudt, egne helse- og kvalitetsregler forbudt, det blir massiv innblanding utenfra i nasjonal næringspolitikk. Hvorfor? Det kan jeg ikke se noen åpenbar faglig begrunnelse for, selv om det virker sånn i debatten. Kanskje tenker en at EØS-området er enheten for velferdspolitikken? Da kan en muligens forstå det – men da reises også spørsmålet om hvorfor ikke enheten er hele verden, og hvordan en tenker at ett land skal drive økonomisk politikk på vegne av andre.

Frihandel gir endret næringsstruktur. Omstilling av produksjon vekk fra bransjer som blir ulønnsomme med fri import tar tid, og kan være smertefullt. For noen bransjer vil vi slett ikke gjøre det. Vil vi ha bosetting i alle deler av landet, så er det faktisk bra å bruke økonomiske virkemidler som subsidier på arbeidskraft for å få det til. Å få i gang annen produksjon krever tid, og ofte også politiske tiltak. Å flytte på for eksempel statsbedrifter er ikke alltid populært. Sjøl om byråkrater på papiret er like fleksibel arbeidskraft som bønder og tekstilarbeidere, så gjenspeiler uviljen mot å flytte fra Oslo til relativt store plasser ute i landet et stort paradoks i forhold til hvor enkelt de samme byråkrater synes å tro at bønder kan flytte på seg. Av en eller annen grunn så drøftes sjelden dette – en tar for gitt at frihandel gir virkninger for bosetting som vi nærmest ”faglig” står hjelpeløse overfor.

Hvis vi vil produsere mye i utkantstrøk, og dermed vil vri vår produksjonsstruktur den veien – hva skader det andre? Hvis vi vil selge laks billig ut av landet, hva så? Utlandet må sant nok endre sin produksjon noe, men det er vel i det store og hele vi som tar ”tapet” – og vår egenvurdering er at gevinstene for landet er større. Vi gjør det jo frivillig. Hvis vi hengir oss til at all verdiskaping i BNP-forstand er økonomisk best, så gir vi faglig inntrykk av at alle avvik ”koster”. Det gjør de jo ikke, dersom avvikene inngår i velferdsfunksjonen. Begrunnelser mot at land skal få bestemme egen politikk helt fritt kan derimot finnes ut fra at vårt land vil hindre andre land fra å tilpasse seg slik vi ikke synes de bør, eller at vi finner det ubehagelig å bli påført næringsendringer på grunn av andre lands tilpasning. Eksempel: Når Kina har overskudd på sin handelsbalanse (dvs. en merkantilistisk politikk a la den norske) så gir det billigere eksportvarer enn det de ville hatt ved balansert handel. Det betyr at vår næringsstruktur vris ennå mer i retning av andre varer. Vi tjener som land, men næringsstrukturen vår endres mer enn den ville gjort hvis Kina holdt balanse i utenrikshandelen. Vi påvirkes, men kan vi faglig si at det er ille? Neppe.

Omtalen over viser at økonomisk teori om fri internasjonal handel brukes til å rettferdiggjøre stor innblanding i andre land sin nasjonale økonomiske politikk. Vi får fri handel og begrenset handlefrihet hjemme. Vi står kanskje overfor et lite paradoks. Forutsetningen om at konsumentene skal stå fritt i å bestemme sine preferanser står sterkt i faget – selv om vi alle vet at preferansene er påvirket av samfunnsmessige og kommersielle faktorer. For land ser det ut til at mange finner det like naturlig å ikke godta denne suvereniteten i smak. Tvert om så argumenteres det faglig for at en ved tiltak som binder landet til masten i handelspolitikk og konkurransepolitikk gjør at en styrer unna lobby og gruppepress, det som i andre sammenhenger kalles demokrati.

Dette er ikke noen liten sak. Retten til å gripe inn i andre lands organisering av økonomi og velferd ligger trygt i reglene til WTO og andre av de sentrale multilaterale organisasjonene. Jeg ser ut fra dette klare tegn på at faget blir brukt til å forsvare inngrep i andre land, og at de faglige begrepene ”sklir” i retning av hva skribentene trolig ønsker seg av politikk.

Synes vi synd på de fattige i verden, eller vil vi tyne de norske bøndene?

Det pågår en stor aktivitet for å få åpnet industrilandene for import av landbruksvarer fra utviklingsland. Sjøl argumenterte jeg for 13 år siden for en slik løsning. De negative konsekvensene for norske bønder feies vekk med at norsk jordbruksproduksjon er u- landsfiendtlig. Hva kan vi som økonomer bidra med? Har vi teorier for at det er lurt for utviklingsland å ekspandere sitt landbruk? Bør vi, ut fra interessene til den sultne halvparten av jordas befolkning, begrense matproduksjonen hjemme? Jeg ser gode grunner for å ta bort importvernet på landbruksvarer fra utviklingsland. Men det kan være like gode grunner ut fra en velferdsvurdering til å bruke norske ressurser til å øke verdens matproduksjon, hvis vi også ønsker norsk landbruksproduksjon. Hvorfor argumenteres det da ikke for at det er økonomisk lurt å redusere tollmurene og åpne for import, men også subsidiere tilsvarende mer for å holde vårt jordbruk i aktivitet? Dyrt er det, men det er mye annet også. Er det de sultne munner vi har omsorg for, eller vil vi hjelpe produsentene i u-land? Produsentene i utviklingsland kan vi lett hjelpe ved gratis teknologioverføring, for eksempel ved å frigi patenter. Men det er WTO-reglene sterkt imot – for å verne de rikes lands eiendom. Kanskje det er på sin plass å innse at mye her er politikk – og ikke faglige sannheter.

Eiendom

Eiendom er en svært viktig institusjon. Å eie kan oppfattes som en rett, eller som en sosial avtale mellom individene. Eiernes eie er avhengig av at de eiendomsløse aksepterer denne samfunnskontrakten. Samfunnets felleseie kan også sees i dette lyset. Et nært eksempel i Norge er at olje og gass fra havbunnen utenfor Vestlandet tilfaller innbyggerne i hele Norge. Det samme med regnet, som faller så rikelig på vestsida av fjellene og blir forvaltet mye av staten gjennom bl.a. Statkraft. Det er ikke åpenbart at Østlandet har rettigheter til det som skapes i fjellet og på Vestlandet. Vi har en slags sosial avtale om at Norge gjennom andre overføringer utjevner levekårene sammen for alle deler av landet et bytte av eie mot ulike distriktsvennlige ordninger. Gevinsten av å ha eiendom nær statsbyggingens hovedsete tilfaller imidlertid de som tilfeldigvis hadde sikret seg disse arealene. Uten statsmakta og handa også på de store naturressursene hadde kanskje ikke Oslogryta vært noe mer enn et Uddevalla eller Gävle – men ennå litt fjernere fra Europas sletteland. I vårt fag virker det som om det er ”kostnad” med overføringer til områder med mye ressurser, mens felleseie av ressursene tas for gitt.

På lang sikt mener jeg det er eiendom som skiller fattig og rik: De grupper som har eiendom blir rike, de som ikke har blir fattige. Salg av offentlig eiendom har i et slikt perspektiv langt større konsekvenser enn de reine markedstransaksjonene tilsier. Faget vårt tilslører dette ved sitt ganske korte perspektiv der neddiskontert verdi alene synes å telle.

Kanskje bedre å vise kortene?

Innenfor vår tradisjon tenker vi vanligvis (også jeg) på statsmakten og de gruppene som styrer som en slags nøytral samfunnsstyrer. Slik oppfatter vi faget som et verktøy for samfunnsstyring. Det er ofte en svært fruktbar måte å analysere på.[4] Denne Frisch-tradisjonen står sterkt blant norske økonomer: Vi skal bygge et normfritt verktøy som politikerne kan bruke, nærmest som en slags samfunnsingeniører. Vi skal da gi objektive økonomiske alternativer, politikerne skal velge.

Hvis faget vårt brukes som dekke for å gjøre meninger og verdisynspunkt til faglig nøytrale avveiinger, så er det mer enn å blande normative og deskriptive utsagn. Det er å gi faget sterke ideologiske innslag samtidig som en framholder det som ideologinøytralt. Veien ut av uføret er å være mer åpen om sitt ståsted, men vanligvis mer enn det: For folk utenfor vårt fag er fagøkonomiske nyanser vanskelige eller umulige å se. Derfor må en antakelig gå betydelig lengre i å vise hvor fag glir over i politikk. Skulle vi tilsløre  skillet mellom fag og politikk, så ville vi vel holde oss ennå mer unna debatt. Økonomifaget trenger så visst det motsatte: mer debatt og meningsbryting, mindre selvsensur og forsiktige uttalelser.
 

Fotnoter

1 På samme vis kan vårt fokus på eget konsum vanskelig forklare de rikes atferd. Formue over 20 millioner er uinteressant i konsumsammenheng – avkastningen gir et bekymringsløst liv uansett. Hva er da drivkraften for å tjene mer penger? Antakelig makt. I vårt bilde er overskudd som pløyes tilbake i investeringer ”såpenger”, som først skal skattlegges inn i framtida når det tas ut til konsum. Men hvis målet er å reinvestere på ny, så kommer aldri den dagen da pengene taes ut til konsum og skattlegges.
    
2 Dersom selve handelsstrømmen har skadeeffekter kan handelsbegrensninger være lurt. Et eksempel er helseproble-
mer knyttet til varer (for eksempel dyre- eller plantesjukdom), eller miljøproblemer knyttet til transport.

3 Artiklene til Almås og Milford gir en diskusjon av de økonomifaglige argumentene for frihandel.

 4 Vi mister imidlertid et aspekt ved samfunnet som vi helst henfører til andre land: Hvis vi som fag er preget av å være for nær makthavere som maksimerer egeninteresse, så ville vi lett tendere til å overdimensjonere behov for å endre ting som de som styrer ikke liker, mens tiltak som tjener dem ville stilles i bedre lys. For eksempel vil da de store overføringer til sentrale strøk av ressursrente fra oljeinntekter opptjent i kystfylkene eller fra vannkraft bli mindre fokusert som subsidier enn overføringene til distriktene gjennom distriktspolitikk og næringstøtte til jordbruk. Analyser av flytting p.g.a. offentlig lokalisering vil da bli mer fokusert på problemer med å plassere arbeidsplasser utenfor Oslo, enn problemer en i tiår har sett ved at flere blir plassert i Oslo.