Den globale kapital
Når globalt mobile skattegrunnlag behandles med nasjonale og varierende skattesatser, kan dette føre til en systematisk undervurdering av de velferdsmessige gevinstene ved skattlegging. Årsaken til dette er at nasjonalstaten ikke tar inn over seg de positive virkningene en skatteøkning i Norge har for andre land. Dette resulterer i at alle land havner i en kollektiv felle med en for lav beskatning av kapital.
Skatt er i vinden. Aldri før, ikke engang på fester for samfunnsøkonomer på Blindern, har skatteeksperter vært så omsvermet som de er i disse dager. Økonomer og likesinnede snakker om aksjonærmodeller og utbytteskatt med skjerming. Nå er det Stortinget sin tur til å foreta vurderinger og til å mene.
Et av spørsmålene som har fått betydelig oppmerksomhet er endringene som gir likere beskatning av kapital- og arbeidsinntekter. I skattemeldningen er dette løst ved at marginalskatten på de høyeste arbeidsinntektene er redusert, samtidig som det foreslås en utbytteskatt på kapitalinntekter. Skattelette til de med høyest arbeidsinntekter oppfattes som dårlig omfordelingspolitikk, og skattleggingen av kapitalinntekter ligger fremdeles lavere og favoriserer personer med denne typen inntekter. Hvorfor er det slik? Kapitalen er blitt en typisk verdensborger, og her starter utfordringene.
Foruten hensynet til omfordeling, er utgangspunktet for skattlegging at det offentlige trenger inntekter for å finansiere offentlige oppgaver. I samfunnsøkonomien er man opptatt av at skattleggingen ikke skal forstyrre våre valg unødig. En annen side av dette er at skatten legges der det er minst mulighet for at skattegrunnlaget forsvinner. Et grotesk, men illustrerende, eksempel på dette er at man kan skattlegge livsviktige medisiner, nettopp fordi bruken er så viktig at medikamentene vil bli kjøpt nesten uansett hvor dyre de blir. Men tross alt, dette illustrerer bare poenget, og ikke hvordan skattlegging faktisk utføres.
Det som vanskeliggjør beskatning av kapital er at frie kapitalbevegelser har gjort kapital til et usikkert skattegrunnlag. Hvor mange prosentpoeng opp kapitalen kan ”tåle” er usikkert, men vi kan likevel ikke sies å ha fritt spillerom for kapitalbeskatningen. Det er imidlertid interessant at når globalt mobile skattegrunnlag behandles med nasjonale og varierende skattesatser, kan dette føre til en systematisk undervurdering av de velferdsmessige gevinstene ved skattlegging.
For hard konkurranse?
Jeg mener det er et godt og riktig prinsipp at de som tjener mye penger skal bidra mer, uansett om inntekten kommer fra arbeid og eller kapital. Med et slikt utgangspunkt er det interessant å studere den skattekonkurransen som helt åpenbart foregår mellom land. Det kan være grunner til å tro at konkurransen rett og slett er for hard, også ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering. For hard konkurranse betyr i denne sammenhengen at land som deltar i skattekonkurransen vil ende opp med å ha et for lavt skattenivå i forhold til hva som er et riktig skattenivå, samfunnsøkonomisk sett. Det er åpenbart ikke helt intuitivt hva et riktig skattenivå er. Tanken bak en slik vurdering er at så lenge befolkningen faktisk trenger og ønsker tjenester og velferdsgoder fra det offentlige så er det riktig å kreve inn skattepenger for å finansiere dette.
En konkurranse mellom land om å redusere skattene kan føre til et for lavt tilbud av offentlige tjenester. Intuisjonen bak dette ligger i forståelsen av de såkalte positive og negative eksterne virkningene ved skattlegging. For å illustrere dette, så kan man først tenke seg problematikken rundt miljøbeskatning. I samfunnsøkonomisk teori anses det som gode manerer å skattlegge forurensende aktiviteter hos en bedrift med miljøskatter. På denne måten korrigerer man for en negativ ekstern virkning og stiller bedriften overfor de reelle kostnadene produksjonen faktisk har for samfunnet. På samme måte kan det gis et subsidie hvis en bedrift tilfører miljøet noe positivt. Dette er hva man kaller å regulere for eksterne virkninger. Som samfunnsøkonom vil man si at det offentlige derfor må gripe inn fordi bedriften ikke har motiver eller mulighet til å ta alle samfunnsøkonomiske kostnader inn i sine privatøkonomiske kalkyler.
Den samme logikken kan brukes når det gjelder skattlegging av kapital. Skattekonkurransen er for hard, fordi enkeltlandene ikke tar inn over seg de positive virkningene en skatteøkning i Norge har på andre land. På grunn av frie kapitalbevegelser vil en skatteøkning på kapital i Norge føre til at skattegrunnlaget i et annet land øker, fordi kapitalen forlater Norge og tar bosted i et nytt land. Dette er positivt for det landet der kapitalen ender opp. Mens skattegrunnlaget i Norge reduseres, vil skattegrunnlaget i det landet hvor kapitalen tilflyter bli større, noe som bedrer dette landets muligheter for skatteinntekter, uten å øke skattesatsen.
En slik positiv ekstern virkning av en skatteøkning tar ikke Norge inn i sine regnestykker når gevinster og kostnader ved økt skatt vurderes, rett og slett fordi dette ikke teller med i de politiske vurderingene som gjøres innad i Norge. Vi bryr oss altså ikke om effekter på andre land av egen politikk. Fordi disse positive virkningene for det andre landet ignoreres, får vi en overfokusering av de negative virkningene. Denne feilkalkuleringen gjøres ikke bare i Norge. Den gjøres i alle land og resulterer i at kapitalen skattlegges for lavt. Alle land havner i en kollektiv felle. Landet Norge er da i et globalt perspektiv ikke noe annet enn en liten bedrift, som ikke har insentiver til å handle ut fra hensynet til global samfunnsøkonomisk optimalitet.
Ikke delta i konkurransen
Det finnes ingen overordnet skattemyndighet som kan hindre denne selvdestruktive skattekonkurransen. Likevel er det interessant at frie kapitalbevegelser, som var ment å gjøre nytte for seg i form av en bedre fordeling av investeringskapital, har denne typen bieffekter. Dette betyr at i en global verden vil befolkningens preferanser for et offentlig tjenestetilbud konsekvent undervurderes.
Det finnes ikke en umiddelbar og lett løsning på dette. Det kan antagelig ikke forventes at enkeltland skal inkludere de positive eksterne virkningene som oppstår i andre land inn i egne økonomiske vurderinger. Det kan likevel være en viktig handling å unngå deltakelse i skattekonkurransen om å tilby lavere skatt på kapital. I tillegg bør man støtte opp om og delta i samarbeid på overnasjonalt plan om å hindre denne skattekonkurransen.
Dette er en noe omarbeidet utgave av en artikkel som tidligere har stått på trykk i Klassekampen.