Skatt og lokalt sjølstyre

Lokalt sjølstyre forvitrer

November 2003. Kommunestyret på Nesodden skal vedta budsjettet for 2004. Regjeringens skatteanslag i statsbudsjettet for 2002 var overvurdert, og kommunenes inntekter ble mindre enn anslått. Ting tyder på at det samme vil skje i 2004. For ikke å måtte foreta drastiske nedskjæringer i siste halvår, er det foreslått en reduksjon på 2 % for alle etater. Viser det seg at regjeringens skatteanslag likevel er realistisk, er det mulig å bruke mer penger i siste halvår. Utafor kommunestyresalen står et fakkeltog med foreldre, barn og lærere. De protesterer mot nedskjæringen i skolebudsjettet. Ordføreren må ut på trappa. Der sier han det samme som ordførere over hele landet: at han sympatiserer med kravene og kunne gått i toget sjøl. Men når pengesekken ikke er større er det lite han og kommunestyret kan gjøre. Han legger til at siden kommunestyret på Nesodden ikke har særlig innflytelse over størrelsen på pengesekken foreslår han at toget neste gang går til Stortinget. Det bestemmer størrelsen på kommunens inntekter og indirekte hvor mye som kan brukes til skole på Nesodden.

Nesoddens ordfører er fra SV og har mer enn 30 % av velgerne bak seg. Likevel sier han omtrent det samme som ordførere fra Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre eller for den saks skyld Arbeiderpartiet eller Høyre. Hvorfor er det slik?

Det er slik fordi kommunene har få muligheter til å påvirke sitt inntektsgrunnlag og er i ferd med å bli redusert til reine utgiftsadministratorer. Kommunene fungerer i praksis som en slags statlige etater som blir stilt overfor en gitt budsjettramme. Gjennom statsbudsjettet bestemmer rikspolitikerne størrelsen på kommunenes inntekter mens lokalpolitikerne bestemmer hvordan pengene skal brukes. Det er et system der borgerne i valg ikke blir konfrontert med sammenhengen mellom inntekter og kostnader. Dermed forsvinner en avgjørende forutsetning for lokalt sjølstyre: at innbyggerne kan gjøre en kost-nytte-vurdering av omfanget og kvaliteten på de kommunale tjenestene og velge politikere som representerer deres syn på ønsket nivå på skatt og kommunale tjenester.

Jeg skal flagge mitt eget ståsted. Jeg ønsker kommuner med større politisk makt fordi jeg mener det vil styrke demokratiet. Jeg mener politiske avgjørelser bør tas så nær dem de angår som mulig. Det øker deres mulighet for å påvirke avgjørelsene. Jeg ser lokalt sjølstyre som en viktig motvekt til sentralmakten. Jeg ønsker å motarbeide en utvikling der kommunene forvitrer som sjølstendige politiske enheter. Nedenfor drøfter jeg lokal skatt og lokalt skattøre som en måte å øke kommunens kontroll over egen finansiering. Men først litt om hvordan systemet er i dag.

Kommunens inntekter

Kommunene har frie inntekter fra rammetilskudd og skatt på inntekt, formue og eiendom. I prinsippet skal kommunene sjøl kunne bestemme hvordan frie inntekter skal brukes. Skatt på inntekt og formue utgjør det vesentlige av skatteinntekten. Bundne inntekter står for litt under en tredel av kommunenes samlede inntekter, og er egenbetalinger fra kommunens innbyggere (gebyrer) og øremerkede tilskudd.[1]

Skatt på alminnelig inntekt deles mellom staten, fylket og kommunen. Fordelinga fastsettes i statsbudsjettet. Fra 1993 har statens andel økt sterkt, primært på bekostning av fylkene. I en periode på nittitallet ble også kommunenes andel redusert.[2]

Rammetilskuddene skal omfordele inntekter fra rike til fattige kommuner. Det skal gi alle kommuner en viss lokal handlefrihet og sikre et likeverdig kommunalt tjenestetilbud. Det er en klar trend i retning inntektsutjamning mellom kommunene. Til tross for en beregningsmetode som skal ta hensyn til kommunenes ulikhet, er det et spøsmål hvor likeverdig tilbudet i virkeligheten er – og hva som er et likeverdig tilbud.

Rammetilskuddet består av en inntektsutjamningsdel og en utgiftsutjamningsdel. Utgiftsutjamninga regnes ut på grunnlag av visse kritier som for eksempel alderssammensetning.[3]

Inntektsutjamninga fordeler den kommunale skatteinntekten mellom kommunene. Kommuner med skatt under 110 % av landsgjennomsnittet får kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og 110 %. Kommuner med skatteinntekt over 134 % trekkes 50 % av skatteinntekten over 134 %. Dette kalles brutto inntektsutjamning. Inntektsutjamninga gjøres imidlertid sjølfinansierende ved å trekke alle kommuner med et likt beløp per innbygger. Inntektsutjamninga omfatter skatt på inntekt og formue.

Nytten av gode skattebetalere

Man hører ofte argumentet om at kommunen må skaffe seg flere gode skatteytere for å øke skatteinngangen. Bli som Bærum altså. Til det er å si: Kommuner som Nesodden, som ligger omtrent på landsgjennomsnittet, får bare 10 øre av den ekstra krona i skatt de inndriver eller får ved å få flere gode skatteytere til å bosette seg i kommunen. Det er først når kommunen får en befolkningssammensetning som gjør at den kommer over 110 % av landsgjennomsnittet at den får full uttelling av den ekstra skatten. Endring av befolkningssammensetning er dessuten et nullsumspill. Dersom Nesodden endrer befolkningssammensetningen slik at den kommer over 110 %, vil andre kommuner falle under. Sist, men ikke minst: det kan umulig være riktig politikk at Nesodden og andre kommuner gjør seg lekker for middelaldrende ektepar med lite gjeld og god inntekt og samtidig gjør livet surt for alenemødre, pensjonister og funksjonshemmede.

Vurdering av lokale skatteformer

To spørsmål ved lokal skatt drøftes nedenfor:

• Hvilke skatteformer egner seg for lokal beskatning?
  
• Skal skattesatsen fastsettes sentralt eller lokalt?

Terje P. Hagen og Rune J. Sørensen[4] drøftet hvilke skatteformer som er velegnet for kommunal beskatning i boka Kommunal organiseing. De viser til NOU 1997:8 og lister opp fem kriterier for vurdering av lokale skatter:

1. Skattene må ha et lokalt nedslagsfelt. Borgerne pålegger seg sjøl skattene.
2. Jamn fordeling av skattegrunnlaget mellom kommunene for å unngå skattemotivert flytting.
3. Stabilt og forutsigbart skattegrunnlag. Unngå at kommunene forsterker konjunktursvingningene.
4. Lav mobilitet på skatteobjektene for å unngå skattemotivert konkurranse mellom kommunene.
5. Et oversiktlig lokalt skattesystem. En forutsetning for lokal velgerkontroll er at man unngår for mange ulike lokale skatteformer. Tilsvarende bør man unngå systemer der skatteinntektene deles mellom politiske nivåer (stat, fylke, kommune).

Hagen og Sørensen skriver at mobilitet er relevant ved vurdering av inntektsskatt som lokal skatt. Gitt at høyinntektsgrupper foretrekker lav skatt og et minimalt offentlig tjenestetilbud, vil de ha et motiv for å flytte til kommuner med lav lokal inntektsskatt. Motsatt vil lavinntektsgrupper ha større fordeler av kommuner med et godt utbygd offentlig tjenestetilbud sjøl om inntektsskatten er høyere. Det kan føre til skattekonkurranse mellom kommunene fordi de vil ønske seg gode skattebetalere. Siden alle kommuner siden 1979 har benyttet maksimalsatsen, er muligens mobilitetsargumentet ikke særlig tungtveiende. Intervallet er imidlertid lite og mobiliteten kan bli annerledes ved større lokale forskjeller.

Kommunalt fastsatt inntektsskatt er ikke et revolusjonerende krav. I Danmark varierer satsen fra omkring 14 til over 20 prosent. I Sverige fra ca 15 til ca. 23. Prosentsatsene er fra siste del av nittitallet. Norge hadde tidligere fri skattsats. Hagen og Sørensen skriver at hensynet til likhet var vesentlig når det lokalt fastsatte skattøret ble forlatt. Fordelingshensynet ble satt foran hensynet til lokalt sjølstyre.

Mobilitetsargumentet kan også anføres overfor selskapsskatten dersom denne blir lokalt fastsatt. Uten lokalt fastsatt skattesats faller mobilitetsargumentet. Dagens situasjon er imidlertid at selskapsskatten i sin helhet går til staten. I regjeringens skatteforslag er det foreslått at kommunen skal kunne beholde noe. Det vil gi kommunene incentiver til å legge til rette for etablering av næringsvirksomhet.

Eiendomsskatt er en eksklusiv kommunal skatt. Den betyr for tida relativt lite, blant annet fordi mange kommuner ikke bruker muligheten til å utskrive slik skatt. I dag kan bare bymessig bebyggelse pålegges eiendomsskatt, men regjeringen foreslår at den skal gjelde for all bebyggelse. Det gjør den mer aktuell for kommuner av Nesoddens type med forholdsvis lite bymessig bebyggelse. Hagen og Sørensen skriver at eiendomsskatt er velegnet som lokal skatt fordi fast eiendom er lite mobil. De opplyser at eiendomsskatten spiller en viktig rolle for finansieringen av kommunene i England og USA, og at i Norden var eiendomsskatten viktig for finansieringen av kommunene på attenhundretallet.

Lokal skatt og betalingsvillighet

Det er ikke usannsynlig at betalingsviljen kan være større for lokalt fastsatt inntektsskatt enn når skatten oppfattes som en statsskatt. Det er flere grunner til dette.

Nærhet mellom inntekt og utgift. Brukerne av kommunale tjenester er noen skatteyteren kjenner: naboen, en mor i barnehagen, en du har båtplass ved siden av. Det er lettere å forstå behovet til mottakeren av tjenesten når det er et menneske du kjenner og kan identifisere deg med. Vanskeligere å gjøre henne til en fremmed.

Kontroll med bruken. Et lokalsamfunn er mer oversiktlig og lettere å kontrollere enn et storsamfunn. Det kan bety at misbruk og ineffektivitet lettere vil bli oppdaget. Nærheten mellom velger og folkevalgt gjør det enkeltere for velgerne å komme fram med kritikk enn i større enheter. For den folkevalgte er også en nabo, en mor i barnehagen, en du har båtplass ved siden av. Antakelig vil det også være slik at betalingsvilligheten synker hvis velgerne ikke har tillit til at skatten forvaltes på en god måte.

Allment brukte fellesgoder. Trang kommuneøkonomi fører til at kommunen må konsentrere seg om lovpålagte oppgaver. Det offentlige tjenestetilbudet blir et minimumstilbud. Det skadelidende er forebyggende arbeid, kultur, idrett og fellesaktiviteter som er hyggelige, men ikke absolutt nødvendige: ny kunstgressbane, oppkjørte skiløyper, strøing og måking av veier og fortau, kulturskole for barn, dessert på sykehjemmet, litt ekstra tid når hjemmesykepleien er på besøk, større andel kvalifisert personale i barnehagen.

Lista er uendelig. Dette er tjenester som mange skattebetalere benytter. Mitt stalltips er at det er en relativt stor betalingsvilje for denne typen tjenester. At folk flest, inkludert den relativt store og velstående middelklassen, ønsker slike tjenester i offentlig heller enn i privat regi. Og er villige til å betale for det gjennom skatteseddelen dersom de ser at pengene blir brukt på en måte de mener er fornuftig. Jeg tror mange ønsker basarer og innsamlinger og private løsninger dit pepperen gror fordi det tar tid og er upraktisk. Tid som er en større mangelvare enn penger for mange fulltidsarbeidende relativt godt betalte barnefamilier. Det er ikke så sikkert at disse foretrekker en kommune med lavere skatt og dårligere tjenestetilbud.

Nedbygging av velferdsstaten

Mer frihet til kommunene til sjøl å bestemme over inntektene kan også vise seg å være et effektivt våpen i kampen for velferdsstaten. Jeg er usikker på om de siste åras tendens til større privat rikdom og offentlig fattigdom har støtte i befolkningen. Jeg tror omfordelingen har vært mulig fordi sammenhengen mellom inntekter og kostnader har vært brutt. De lokale fakkeltogene mot nedskjæringer i skolesektoren har antakelig bred støtte hos foreldrene. Sjøl om toget går til kommunestyresalen, er nok mange deltakere enige med ordførerne i at toget heller burde gått til Stortinget. Det går ikke mange store tog med foreldre og lærere under behandlingen av statsbudsjettet. Når sammenhengene blir for innfløkte overtar avmakten.

Avslutning

Jeg tror et system med større mulighet til lokalt fastsatt inntektsskatt er eneste mulighet til at kommunene reelt skal få større innflytelse over sine inntekter. Det må til om det lokale sjølstyret skal overleve. Dette til tross for mobilitetsargumentene, og at konsekvensen må antas å bli større ulikhet i tjenestetilbudet kommunene imellom. Eiendomsskatt og eventuelt selskapsskatt kan neppe bli annet enn supplement.

Det er noe som heter European charter of local government. Ifølge charteret skal viss andel av lokale inntekter komme fra lokal aktivitet. Stortinget har sluttet seg til charteret, men det er vanskelig å se at rikspolitikerne overholder forpliktelsen. Kanskje på tide?

 

---

 

Fotnoter

1. St.prp. nr. 1 (2003-2004) har mer detaljer om hver enkelt kommune.

2. Tall fra 2003 med 1993 i parentes: Statens andel: 11,76 % (7), fylkenes andel 3,24 (6,5), kommunenes andel 13 (13,5).

3. Kriteriene og fordelingen på den enkelte kommune er beskrevet i Grønt hefte, et beregningsteknisk vedlegg til St.prp. nr. 1.

4. Hagen, Terje P. og Rune J. Sørensen: Kommunal organisering. Tano Aschehoug. Oslo. 4. utgave 1997.