Formuesskatt, og alternativer?
Formuesskatten – en omfordelende skatt?
Formuesskatten lever i et symbiotisk forhold med inntektsskatten. Det viser seg formelt ved at de to skattene er – og alltid har vært – regulert i samme lov, der en del av reglene er felles. Langt på vei vil dessuten inntektsskatt på kapitalinntekt og formuesskatt gi samme resultater. Stort sett kan derfor omfordeling, i den grad man ønsker det, oppnås like godt via kapitalinntektsbeskatningen som via formuesskatten. Historien illustrerer dette: Da formuesskatt til staten ble innført i 1892, ble det antatt at kapitalinntekt hadde større skatteevne enn arbeidsinntekt. Den første tiden ble dette hensynet ivaretatt ved at formuesinntekten ble forhøyet med en tredjedel ved inntektsbeskatningen og ikke ved en egen formuesskatt.
Hvorfor da en egen formuesskatt? Begrunnelsen kan være situasjonsbestemt. I dagens system bidrar således formuesskatten til å legitimere – riktignok på en svært utilfredsstillende måte – at inntektsskattesatsen for kapitalinntekt er lavere enn for arbeidsinntekt. Og formuesskatten er progressiv, mens inntektsskatten på kapitalinntekter er proporsjonal (med forbehold for personfradraget).
Men formuesskatten har også vært begrunnet mer selvstendig (se NOU 1991: 17 s. 38 ff.). Selve det å ha formue gir økonomisk trygghet og handlefrihet som den uten formue ikke har, selv om inntekten skulle være den samme. En formuesskatt kan sies å skattlegge en normalavkastning av formuen og kan derfor gi incitament til effektiv formuesforvaltning, samtidig som normalavkastningen av gjenstander hvis avkastning ikke er skattepliktig inntekt (typisk innbo), også blir skattlagt. Verdistigning på kapitalobjekter skattlegges som inntekt av praktiske grunner først ved realisasjon. Formuesskatten innebærer at verdistigningen i noen grad også skattlegges på tidligere tidspunkt.
En forutsetning for at disse begrunnelsene skal bli ivaretatt – og for at en formuesskatt skal virke godt overhodet – er imidlertid at formuesskatten utskrives etter et noenlunde konsekvent system. Alle – iallfall flest mulig –formuesobjekter bør være omfattet, og objektene må verdsettes etter en felles norm; det er omsetningsverdien (eller andeler av denne) som er aktuell.
Svakheter ved formuesbeskatningen
Nå er det i praksis svakheter ved alle skatter. Men dagens formuesskatt lider av flere enn godt er. De viktigste kan sammenfattes slik: Riktignok er det lovens hovedregel at formuesobjekter skal verdsettes til omsetningsverdi. Men det er viktige unntak – i regelverket og ikke minst i praktiseringen. Mange objekter, først og fremst fast eiendom, verdsettes betydelig og til dels langt under omsetningsverdi, og verdsettelsene varierer mye. Dette er mest utbredt og best kjent for boligeiendom. Her har også loven tatt konsekvensen av praksis og gir nå anvisning på at verdien ”kan settes lavere enn omsetningsverdien”. Det antas at verdsettelsen av slik eiendom varierer fra ned mot 5% av omsetningsverdien til kanskje opp mot 50%. Ifølge stortingsvedtak skal verdien nå ikke kunne settes høyere enn 30% av omsetningsverdien. Det er grunn til at tro at verdifull eiendom gjennomgående verdsettes relativt lavere enn mindre verdifull eiendom og at eiendom i byene gjennomgående verdsettes relativt lavere enn eiendom på landet. Også forretningseiendommer verdsettes gjennomgående klart lavere enn omsetningsverdien; et gjennomgående nivå på ca 50% kan antydes, men sikre opplysninger finnes visst ikke.
Ikke-børsnoterte aksjer skal verdsettes til 65% av aksjens andel av selskapets skattemessige verdier. Denne aksjerabatten er i praksis ofte betydelig større enn det kan se ut ved første øyekast. For de skattemessige verdiene i selskapet er ofte lavere enn omsetningsverdien. Hvis selskapet i det vesentlige eier fast eiendom som er verdsatt til 50% av omsetningsverdien, er aksjerabatten i realiteten ca 70% og ikke 35%. – Også verdifulle privatgjenstander undervurderes sannsynligvis betydelig i praksis.
Immaterielle verdier omfattes stort sett ikke av formuesskatten. Verdien av goodwill, patenter, opphavsrettigheter, know-how og lignende faller altså stort sett utenfor (med mindre de eies av et børsnotert aksjeselskap, for da vil slike verdier bli reflektert i børskursen). I mange tilfeller kan det dreie seg om store verdier.
Men slike svakheter lar seg vel rette opp? I prinsippet ja, men i praksis neppe, iallfall i overskuelig fremtid. De gunstige verdsettelsene reflekterer to ”hellige kuer” i norsk skattepolitikk: boligen og familiebedriften (skjønt ikke alle ikke-børsnoterte selskaper passer til denne karakteristikken). Den snart tredve år gamle debatten om verdsettelse av boliger taler sitt klare språk. For familiebedrifter er det nok behov for visse lempningsregler, men dagens regel er altfor unyansert. For immaterielle verdier er problemet først og fremst praktisk, kanskje spesielt for goodwill: Det er neppe praktisk mulig å verdsette goodwill hvert år i alle (ikke-børsnoterte) foretak.
Selv om man skulle overkomme disse problemene, og dermed få til en bortimot ”ideell” formuesskatt, er det motforestillinger. Én er at det ikke alltid foreligger noen inntektsstrøm som kan brukes til skattebetaling. Typisk kan dette skape problemer for minoritetsaksjonærer i selskaper med en restriktiv utbyttepolitikk. Og for majoritetsaksjonærene – som kan beslutte utbytte utdelt – kan formuesskatten motvirke et ønske om heller å beholde kapitalen i selskapet for å konsolidere dette.
Formueskatten i en internasjonal kontekst
Viktigere er imidlertid den internasjonale dimensjonen. Formuesskatten er etter hvert blitt nærmest et særsyn internasjonalt. Den har aldri hatt fotfeste i det anglo-amerikanske rettsområdet og finnes bare i noen få land utenfor Europa. En rekke europeiske land har avskaffet den i de senere år (Østerrike 1994, Danmark 1997, Tyskland 1997, Nederland 2001). I Europa finnes denne skatteformen nå visstnok bare i fem land i tillegg til Norge (Finland, Frankrike, Luxembourg, Spania, Sverige), og den vurderes avskaffet i flere av dem.
Dette er tankevekkende, på to måter. For det første viser det at stadig flere land er kommet til den konklusjon at formuesskatten ikke fungerer godt, selv om det kan anføres argumenter for en slik skatt. Utviklingen i Tyskland er særlig interessant. Der ble formuesskatten opphevet av Forfatningsdomstolen fordi ulikhetene i verdsettelse av forskjellig objekter var så stor at det ble ansett å være i strid med konstitusjonens krav om likhet for loven. Ikke minst ble det fremhevet at etterslepet med å verdsette fast eiendom på ny, ledet til en betydelig undervurdering sammenlignet med andre gjenstander. Dette synspunktet ville rammet den norske formuesskatten med full kraft, men norske domstoler er langt mer tilbakeholdne med å overprøve lovgivning i forhold til konstitusjonen enn de tyske, så en tilsvarende dom er nokså utenkelig her til lands. For det annet innebærer det at norske og utenlandske investorer i norske aksjeselskap ikke stilles likt. Den norske investor må betale formuesskatt av aksjene, den utenlandske normalt ikke. Aksjeerverv blir altså relativt dyrere for norske investorer, og det kan bidra til at en relativt større del av aksjene i norske selskaper ender på utenlandske hender. (Reglene om skattlegging av aksjeutbytte virker riktignok motsatt vei – inntil videre.)
Til den internasjonale dimensjon hører også ønsket om å utnytte fast eiendom som skattefundament, fordi disse er lite mobile. Dette gjør ikke formuesskatten særlig effektivt. Riktignok vil en utlending som eier fast eiendom i Norge måtte betale formuesskatt av eiendommen her. Men hvis eiendommen eies av et aksjeselskap – norsk eller utenlandsk – blir det annerledes i den grad aksjonærene bor i utlandet: Formuesskatteplikten påhviler aksjonæren, ikke selskapet, og en utenlandsk aksjonær er ikke formuesskattepliktig til Norge for aksjene. Endring av dette krever ikke bare lovendring, men også reforhandling av en rekke skatteavtaler med andre land.
Min konklusjon er at formuesskatten ikke har noen fremtid i Norge, og den bør derfor oppheves.
Alternativer – med fordelingsprofil
Men hva så? Det er ingen grunn til å oppheve formuesskatten uten å sette noe annet i stedet. Det vil gi uheldige fordelingsvirkninger, ikke minst i betraktning av at kapitalinntekt er gunstig behandlet ved inntektsbeskatningen (og de med høyest inntekt, eier også det meste av formuen).
Flere alternativer har vært lansert. I betraktning av at formuesskatt og inntektsskatt på kapitalinntekt langt på vei gir de samme virkningene, er det nærliggende å heve skattesatsen på inntekt på kapital. Men det vil isolert sett gi lite eller intet proveny pga. økt verdi av rentefradraget. En slik løsning må derfor suppleres med en begrensning i gjeldsrentefradraget. Dette har vært et ikke-tema i norsk skattedebatt i årevis (med et forbehold for Flat skatt-utvalget, NOU 1999: 7), men jeg mener det er vel verd å vurdere nærmere. De fleste land har en eller annen form for begrensning i gjeldsrentefradraget.
Man kan heve skattesatsen på alminnelig inntekt (som nå er 28%). Men det vil øke skatten på arbeidsinntekter også, og dermed motarbeides utjevningsformålet. Også skatten på selskaper vil i og for seg øke, men det er ikke nødvendigvis slik at skattesatsen på selskaper må være den samme som for (kapital)inntekt.
Arveavgiftsutvalget (NOU 2000: 8) – der jeg selv var med – foreslo at arveavgiften etter hvert burde kunne ta over noe av den funksjonen som formuesskatten har. Man kan se på arveavgiften som en form for formuesbeskatning én gang per generasjon. Men provenyet fra arveavgiften er mye lavere enn fra formuesskatten (ca kr.1,5 mrd. mot ca. kr. 8 mrd.), så arveavgiften kan ikke erstatte formuesskatten umiddelbart.
Så er det eiendomsskatten. Denne skiller seg fra formuesskatten ved at den er skatt på bruttoverdien av fast eiendom (mens formuesskatten er en skatt på nettoverdien av all formue). I det gjeldende systemet er det særegent at kommunene selv bestemmer om skatten skal skrives ut (noe over halvparten av kommunene gjør det), og at den bare kan skrives ut på eiendom i strøk som er utbygd eller under utbygging, på byvis og på kraftverk og lignende på landet. Disse trekk ved eiendomsskatten må endres om den skal tjene som surrogat for formuesskatten. Skatten burde i prinsippet gjelde all fast eiendom (som foreslått i NOU 1996: 20, der jeg også var med), og den bør utskrives overalt (gjerne med kommunen som skattekreditor og gjerne med en ”frivillig” kommunal eiendomsskatt i tillegg).
Fordeler og ulemper ved eiendomsskatt
Det er klart at en eiendomsskatt utformet etter disse retningslinjene, bare på en ufullkommen måte vil kunne erstatte en formuesskatt (eller inntektsskatt av kapitalinntekt). Eiendomsskatten er en objektskatt som ikke er avpasset etter eierens skatteevne: Skatten er den samme uansett eierens inntekt eller øvrige formue. Men gjennomgående er det vel likevel slik at de som eier fast eiendom (og spesielt de mer verdifulle), også har relativt høy inntekt og betydelig nettoformue. Og sett i en større sammenheng er eiendomsskatten et alternativ med en del tiltalende egenskaper. Den er robust mot internasjonale kapitalbevegelser. Den kan fungere som et surrogat også for inntektsbeskatningen ved bruk av egen bolig (fordelsbeskatningen), som åpenbart er vanskelig å forstå for skattytere (og politikere) og som regjeringen nå foreslår avskaffet. Den vil fange opp fast eiendom eid av aksjeselskaper. Og den er internasjonalt meget utbredt. En ulempe er det tilsynelatende at eiendomsskatten normalt ikke er omfattet av skatteavtalene. Men statene vil stort sett utskrive eiendomsskatt bare på innenlandsk fast eiendom og ikke utenlandsk, og da vil internasjonal dobbeltbeskatning bare sjelden oppstå. I dette perspektiv er det nærmest dagens ordning som er uheldig: En person bosatt i Norge som eier fast eiendom (for eksempel et landsted) i Sverige, vil måtte betale fastighetsskatt i Sverige og formuesskatt (og inntektsskatt) i Norge, og uten at skatteavtalen avverger den dobbeltbeskatningen som kan sies å ligge i dette.
Også eiendomsskatten vil kreve et verdsettelsessystem, og et godt sådant har det vist seg vanskelig å få til her i landet. Men kanskje kan det bli enklere hvis verdsettelsen bare skal benyttes som basis for én skatt (kanskje i tillegg til arveavgiften). Et av problemene med å få til et godt verdsettelsessystem i Norge, har nok å gjøre med at verdsettelsen skal brukes også for formuesskatt og – for boliger – for den ytterst omstridte prosentligningen (fordel ved å bo i egen bolig). Hvis det politiske miljø kunne samles om en eiendomsskatt og å oppheve formuesskatten og fordelsbeskatningen, kunne det kanskje i neste omgang samle seg om å utarbeide et robust og godt verdsettelsessystem. De klarer det i andre land.
Konklusjon
I stortingsmeldingen om skattereformen (St. meld. nr. 29 (2003-2004) foreslår regjeringen å fase ut formuesskatten (og å avskaffe ”boligskatten”). Isolert sett gir dette betydelig lettelse i skattleggingen av formue og formuesinntekt. Generelt er det som nevnt ikke noen god grunn til å redusere skattleggingen av formuesinntekt i forhold til arbeidsinntekt. Men regjeringen har ikke noe samlet grep på denne siden av saken. Skatt på høye aksjeutbytter og en viss omlegging av den kommunale eiendomsskatten er det som foreslås. Men det skal fortsatt være opp til å kommunene å avgjøre om eiendomsskatt skal utskrives. En bred obligatorisk eiendomsskatt på all fast eiendom ville avhjelpe disse skjevhetene i forslaget. Kommunene kunne så fortsatt ha rett til å utskrive ytterligere eiendomsskatt.