Aksjonærmodellen

I det norske skattesystemet behandles kapital- og arbeidsinntekt forskjellig. Mens kapitalinntekt beskattes med en flat sats på 28 prosent er skattesatsene for arbeidsinntekt progressiv og lik 55,3 prosent for høye inntekter (arbeidsgiveravgift kommer i tillegg). Dette skaper problemer fordi det gir insentiver og muligheter til å unndra arbeidsinntekt høy skatt ved å omdefinere slik inntekt som kapitalinntekt (som skattes lempeligere). Dessuten oppfattes det både som usosialt og urettferdig at arbeidsinntekt skattes hardere enn kapitalinntekt. Det oppfattes likevel som en begrensning mot høy marginalskatt for kapitalinntekter at kapital er mer mobil enn arbeidskraft. Med økt kapitalmobilitet kan kapital flytte til utlandet når skattebyrden går opp.

I forslaget til skattereform forslår Regjeringen å øke beskatningen av kapitalinntekter gjennom den såkalte ’aksjonærmodellen’ og å redusere progressiviteten i beskatningen av arbeidsinntekt. Forslaget utjevner den urettferdige forskjellsbehandlingen av arbeids- og kapitalinntekt, men gir likevel et mindre omfordelende skattesystem. I tillegg vil forslaget medføre at ulike typer kapitalinntekter skattlegges forskjellig. Det kan gi uheldige vridninger av investeringer i økonomien. Det er ikke umulig å kombinere lik skattlegging av arbeid og kapital og omfordeling. I det siste avsnittet i denne artikkelen skisseres et system som tar begge hensyn. I dette systemet skattes all inntekt likt for mottakeren. Det vil derfor ikke være behov for noen delingsmodell og systemet vil neppe medføre høy kapitalflukt. I det neste avsnittet beskrives hovedtrekk ved det norske skattesystemet i dag. Deretter diskuteres Regjeringens aksjonærmodell. Diskusjonene i denne korte artikkelen vil bare berøre hovedtrekk ved skattesystemet.

Beskatning av arbeid og kapital i det norske skattesystemet

Skattereformen i 1992 ga en solid opprydning i det norske skattesystemet. Skattegrunnlaget ble utvidet og satsene ble redusert. Mulighetene for fradrag i skattbar inntekt ble begrenset. Kapitalbeskatningen ble dessuten forbedret ved at ulike typer kapitalinntekt langt på vei får skattemessig lik behandling. Unntakene fra dette stammer i hovedsak fra formuesbeskatningen som kan gi ulik beskatning av inntekt fra ulike typer kapitalinvesterigner. Den største svakheten ved det norske skattesystemet etter 1992 har vært den store forskjellsbehandlingen av kapitalinntekter og arbeidsinntekter. Mens kapitalinntekt beskattes med en flat sats på 28 prosent er den høyeste marginalskatten på arbeidsinntekt 55,3 prosent (når en ser bort fra arbeidsgiveravgiften).

Det er to hovedproblemer forbundet med at kapital- og arbeidsinntekter forskjellsbehandles. Det første er at skattesystemet på denne måten blir mindre progressivt. Det er en viktig målsetting med skattesystemet at det skal bidra til en jevnere inntektsfordeling. Gjennom bunnfradrag og toppskatten er marginal- og gjennomsnittskatten generelt økende med inntekten. Når kapitalinntekter unntas fra dette reduseres de progressive egenskapene ved skattesystemet. Forskjellen mellom beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter bidrar til å uthule og undergrave de progressive egenskapene ved skattesystemet. I den såkalte ’Utjamningsmeldinga’ som Regjeringen la fram i 1999 diskuteres skatt som fordelingspolitisk virkemiddel. Der presenteres følgende figur:

 

Figuren viser skatt som del av husholdningsinntekt etter skatt fordelt etter inntektsklasser i 1986 og 1996. Figuren viser at generelt fungerer skattesystemet omfordelende. Skatteprosenten øker med inntekt for hver tidel av husholdningene rangert etter inntekt. Det synes også som om at skattereformen fra 1992 økte progressiviteten i systemet (med unntak av den fattigste tidelen). Imidlertid går det fram av figuren at skatteprosenten for de rikeste fem prosent og den rikeste prosenten av alle hushold er lavere enn marginalt fattigere husholdninger. Dette skyldes den lavere skatten på kapitalinntekter enn på arbeidsinntekter og at kapitalinntekter i hovedsak tilfaller de rikeste.

Det andre hovedproblemet med forskjellsbehandlingen av arbeid- og kapitalinntekt i skattesystemet er at det gir insentiver til å definere arbeidsinntekt som kapitalinntekt for å dra nytte av lempeligere beskatning for slike inntekter. Det gir behov for en delingsmodell som regulerer hvordan inntekt skal beskattes som arbeids- eller kapitalinntekt. I den norske delingsmodellen skattlegges inntekt fra enkeltmannsforetak og aksjeselskap med en aktiv eier (som eier mer enn 2/3 av aksjene) som arbeidsinntekt opp til en bestemt grense mens inntekt over dette skattes som kapitalinntekt. Modellen er byråkratisk, uoversiktlig og upopulær. Det er i tillegg lett å omgå reglene i delingsmodellen. Modellen er også gjort lempeligere i de siste årene. Derfor har andelen av delingspliktige aksjeselskaper har gått ned fra 46 prosent i 1994 til 32 prosent i 2000.

Aksjonærmodellen

I forslaget til nytt skattesystem gjøres det to hovedgrep for å redusere den skattemessige forskjellsbehandlingen av arbeids- og kapitalinntekt. For det første reduseres progresjonen i skattleggingen av arbeidsinntekt. For det andre foreslås aksjonærmodellen. Modellen innebærer at skattesatser på ordinær kapitalavkastning skal være 28 prosent som i dag. Imidlertid skal kapitalinntekter som overstiger en bestemt ’normal alternativavkastning’ beskattes med ytterligere 28 prosent. Den totale skattesatsen for høye kapitalinntekter blir derfor 48.16 prosent (28+28x0.72). For slike kapitalinntekter vil derfor skattesatsene på arbeid og kapital bli omtrent like når det tas hensyn til at progresjonen for skatt på arbeidsinntekt er satt ned. Dermed forsvinner prinsipielt behovet for delingsmodell for kapitalinntekter over ’normal alternativavkastning’. Reint teknisk skal dette gjøres ved at overskudd i bedrifter først beskattes med 28 prosent. Aksjeutbytte skal skattlegges med 28 prosent på personhånd etter fratrekk av et skjermingsfradrag som beregnes år for år. Skjermingsfradraget skal avspeile avkastning av risikofrie plasseringer. Det skal likevel først tas hensyn til at utbyttet i utgangspunktet er skattlagt med 28 prosent i bedriften. Ved framført overskudd som utbetales seinere skal også skjermingsfradraget kunne framføres. Verdistigning av aksjer utover skjermingsfradraget skal skattlegges på samme måte. Høye lånerenter skal også beskattes tilsvarende.

Spørsmålet er om aksjonærmodellen vil forbedre skattesystemet i Norge. Det er det slett ikke sikkert at den vil. Jeg ser to hovedproblemer.

For det første representerer Regjeringens forslag om skattereform et fordelingspolitisk tilbakeslag. Sammen med redusert progresjon i beskatningen av arbeidsinntekter foreslås redusert formuesbeskatning og avvikling av høy arbeidsgiveravgift på ekstra høye inntekter. Sjøl om kapitalbeskatningen i gjennomsnitt skjerpes vil fordelingsvirkningene av skattesystemet bli mindre progressivt. Dette vil bidra til økte forskjeller mellom fattige og rike. Regjeringen hevder at redusert marginalskatt for arbeidsinntekter vil stimulere arbeidstilbudet og dermed bidra til økt inntekt for lavere inntektsklasser. Det er neppe riktig fordi skattesatsene for lave arbeidsinntekter er forholdsvis lave i Norge og langt lavere enn for høyere arbeidsinntekter. Isolert er det imidlertid et framskritt at Regjeringen foreslår økt kapitalbeskatning og dermed mindre forskjeller i beskatning av arbeids- og kapitalinntekter.

For det andre vil aksjonærmodellen på mange måter erstatte problemene i dagens delingsmodell med nye problemer. Her vil jeg nevne to forhold.

• Skjermingsfradraget skal baseres på kostpris for aksjer. Dette må gjøres i det året aksjer erverves. Ved fusjoner, fisjoner, emisjoner, kapitalnedsettinger og splitt og spleis av aksjer må kostpris beregnes på nytt. Dette vil gjøre systemet svært komplisert.
  
• Det nye systemet vil være velegnet for lobbyvirksomhet og politisk hestehandel ved den årlige fastsettelsen av skjermingsfradraget. Dette kan komme til å gjøre skattesystemet lite forutsigbart.

(Nesten) full likebehandling av arbeids- og kapitalinntekter

Et utvalg som ble satt ned av SVs Stortingsgruppe i 1999 utarbeidet et alternativt forslag for hvordan kapital- og arbeidsinntekt kan beskattes. Professor Didrik Lund fra Universitetet i Oslo arbeidet mest med forslaget. Forslaget var som følger:

For personer er skattegrunnlaget summen av arbeidsinntekt og netto kapitalinntekt. Netto kapitalinntekt kan være negativ (hvis renteutgifter er større enn renteinntekter). Først betales det skatt med en grunnsats på summen av disse to inntektene (fratrukket et bunnfradrag). For de som har negative netto kapitalinntekter skal disse dermed trekkes fra arbeidsinntekten.

Hvis summen av arbeidsinntekt og eventuell positiv netto kapitalinntekt overstiger beløpsgrenser for toppskatt trekkes det toppskatt av det overskytende. Det kan være flere slike innslagspunkt for toppskatt. Dermed vil kapitalinntekter til personer skattlegges på samme måte som arbeidsinntekt.

Overskudd i selskaper skattlegges som i dag med flat skatt. Personer som mottar aksjeutbytte eller har verdistigning på aksjer skattlegges av dette i den grad det ikke allerede er skattlagt i aksjeselskapet. De som betaler toppskatt vil derfor også måtte betale toppskatt av aksjeutbytte. På mange måter likner dette på aksjonærmodellen, men personer med ulik skattesats vil skatte forskjellig. I aksjonærmodellen vil de stå overfor samme skattesats.

Dette forslaget vil behandle kapital og arbeidsinntekt omtrent likt. Det er ett unntak. Det gjelder dem som har høy arbeidsinntekt og negativ netto kapitalinntekt (for eksempel renteutgifter). Disse får ikke fradrag for renteutgifter ved beregning av toppskatt. Hvis derimot netto kapitalinntekt er positiv vil den inngå i grunnlaget for toppskatten.

De som har positiv netto kapitalinntekt og betaler toppskatt vil derimot få høyere verdi av rentefradraget enn andre. Dette gjelder når renteutgiftene ikke overstiger brutto kapitalinntekter.

Imidlertid bestod forslaget i at kapitalinntekter ikke skal ilegges trygdeavgift. Dette ble begrunnet med at slike inntekter heller ikke gir trygderettigheter.

Vurdering
Etter min mening ville dette forslaget være bedre enn aksjonærmodellen som Regjeringen (og Skauge-utvalget) har foreslått.

Hovedargumentet for forslaget er at det vil gjøre det mulig å drive en mer aktiv fordelingspolitikk og skattlegge de gruppene som har høye inntekter. Det gjelder uavhengig av om dette er kapitalinntekter eller skatteinntekter. I tillegg vil dette systemet være enkelt både å forstå og å administrere.

Kapitalinntekter på mottakers hånd vil ikke avhenge av om avkastningen er høy eller lav, men være bestemt av samlet inntekt.

Systemet likebehandler arbeid- og kapitalinntekter nesten fullstendig. Unntaket, som innebærer at de med høy arbeidsinntekt og netto kapitalutgifter ikke får fullt fradrag for disse utgiftene, sikrer at staten ikke subsidierer høye låneopptak for de med høye arbeidsinntekter. Det var en uheldig side ved skattesystemet før 1992.

Systemet vil ikke bidra til at Norge blir et mindre attraktivt land å investere i for utenlandske kapitaleiere. Bedrifter skal skattlegges på samme måte som i dag og utbytte skal beskattes i hjemlandet. Derfor vil utenlandske bedrifter i Norge stå overfor den samme skattebyrden som i dag.

Behovet for delingsmodellen vil i prinsippet forsvinne. Årsaken er at dette behovet oppstår fordi det er forskjellige skattesatser på arbeid og kapital. I dette systemet vil det ikke være noen slik forskjell. Det kan være behov for kontroll med at konsum ikke betales av foretak, men av inntekt. Dette problemet er det samme både i dagens system og i det systemet som foreslås av Regjeringen.

Høyere kapitalbeskatning vil gjøre det mer attraktivt for personer med høye kapitalinntekter å flytte til utlandet. Det vil likevel ikke være nok bare å investere i utlandet for å unngå beskatning av kapital. Utenlandske kapitalinntekter skal beskattes i Norge når det føres hjem. Faren for kapitalflukt er derfor tilstede, men bare i den grad eierne av kapital ønsker å slutte å skatte i Norge. Denne innvendingen gjelder ved all beskatning av kapital.

En innvending mot dette systemet i forhold til aksjonærmodellen (og dagens system) er at ulike mottakere vil kunne skatte forskjellig av like investeringer. Det kan bidra til at spareinsentivene vil være forskjellig mellom ulike grupper. En viktigere innvending er kanskje at det kan bli forsøk på skatteunndragelse ved at inntekt overføres fra individer med høy inntekt (og høy skatteprosent) til individer med lav inntekt (og dermed lav skatteprosent). Det kan for eksempel skje innenfor familier.

En annen innvending er at selskaper med få eller bare en eier kan ønske å fordele inntekter over tid. I år med høye inntekter (og høy skattesats) kan personer holde tilbake overskudd for så å betale ut høyere utbytte i år når andre inntekter (og dermed skattesatsene) er lavere.

Med begrensede utredningsressurser fant vi ikke gjennomarbeidede løsninger på disse innvendingene. Det vil muligens også være andre viktige innvendinger mot dette forslaget. Det er klart at dette alternativet også måtte utredes og vurderes i forhold til en hel rekke tekniske og administrative problemstillinger. Hvis ønsket om omfordeling er tilstede bør likevel dette forslaget være med i debatten om det framtidige skattesystemet i Norge.