Blir kaka mindre når den fordeles jevnere?

Standard økonomisk teori beskriver et grunnleggende motsetningsforhold mellom hensynene til fordeling og effektivitet. Skattesystemet kan brukes til å oppnå en jevnere inntektsfordeling enn det markedskreftene uforstyrret gir opphav til. Men det er en kostnad forbundet med denne omfordelingen: Når de med høye inntekter ilegges høyere skatt enn de med lave inntekter, reduseres også folks motivasjon til å skaffe seg høye inntekter. Omfordelingens pris er derfor at økonomiens aktører stilles overfor gale insentiver. Jevnere fordeling av "kaka" kan tilsynelatende bare oppnås på bekostning av at kaka totalt sett blir mindre. Dette betyr ikke nødvendigvis at man skal avstå fra å drive fordelingspolitikk. Men det betyr at man må foreta en informert avveining av fordeler mot ulemper, og finne et riktig balansepunkt mellom de to hensynene. Akkurat hvor dette balansepunktet skal gå vil avhenge av politisk ståsted, og det typiske vil være at vekten på fordelingshensyn vil være større jo lengre til venstre man befinner seg på den politiske skalaen. Innenfor nesten alle politiske grupperinger synes det imidlertid å ha funnet sted en glidning i synet på hvor balansepunktet bør være i retning av økt vekt på verdiskapning og redusert vekt på fordeling. Som et resultat av dette er innslaget av progressiv beskatning blitt dempet i så godt som alle industrialiserte land i løpet av de siste tiårene. I Norge skjedde dette først og fremst gjennom skattereformen i 1992. Og Regjeringen har nå lagt fram et forslag til nytt skattesystem (St.meld. nr. 29 (2003-2004)) som ytterligere reduserer graden av omfordeling mellom lønnstagere.

Jeg tror det vil være riktig å si at dempingen av skattesystemets omfordelende rolle i noen grad er kommet som et resultat av økt kunnskap og økende bevissthet omkring omfordelingens kostnadsside. Ikke minst har den samfunnsøkonomiske forskningen bidratt til å få effektivitetstapet knyttet til progressiv beskatning fram i lyset. Den rådende oppfatning blant økonomer har vært at effektivitetstapet per skattekrone kan reduseres dersom man reduserer de høyeste marginale skattesatsene og heller utvider skattegrunnlaget. I denne artikkelen vil jeg imidlertid argumentere for at mye av denne kunnskapen er blitt misforstått, og at dette har bidratt til at man har overdrevet motsetningsforholdet mellom hensynene til effektivitet og fordeling. Faktisk er det fullt mulig at et progressivt skattesystem – med høye skattesatser og smale skattegrunnlag – bidrar til en mer effektiv bruk av arbeidskraften enn et helt "flatt" skattesystem der all inntekt beskattes med samme (lave) sats. Artikkelen fokuserer i sin helhet på de mulige statistiske effektivitetstap som inntektsskatt forårsaker i arbeidsmarkedet. Skatt på inntekt kan naturligvis tenkes å ha mange andre typer virkninger også, f.eks. knyttet til investeringsbeslutninger og utdanningsvalg.

Er det virkelig marginalskatten som er "synderen"?

Et viktig resultat fra økonomisk teori er at effektivitetstapet knyttet til beskatning av inntekt er større jo mer progressivt skattesystemet er, dvs. jo høyere marginalskatten er i forhold til gjennomsnittsskatten. Grunnen til dette er at det er skatten på den sist tjente kronen som virker forstyrrende inn på aktørenes marginale tilpasning i arbeidsmarkedet. Når en arbeidstaker skal ta stilling til om han/hun vil arbeide noen timer ekstra hver uke, så er det den tilleggsskatt vedkommende må betale på disse ekstra kronene som forårsaker uheldige vridninger i tilpasningen, ikke skattenivået som sådan. Dette resonnementet bygger på en grunnleggende antagelse om at alle arbeidstagere fritt kan velge den arbeidstid som er best for dem. I praksis vet vi at mange er rasjonert i arbeidsmarkedet, og at noen jobber har en mer eller mindre gitt arbeidstid. I den grad skattesystemet påvirker tilpasningen til personer som må velge mellom jobber med gitt arbeidstid, så er det den totale skattebyrde knyttet til hvert enkelt av disse valgene som er relevant, ikke marginalskatten. Resonnementet bygger også på en antagelse om at alle mennesker er like, dvs. at de har de samme preferansene og at de står overfor de samme timelønningene. Rent formelt kommer dette vanligvis til uttrykk ved at økonomiske modeller beskriver en såkalt "representativ aktør". Denne antagelsen gjøres naturligvis ikke fordi noen virkelig tror at alle mennesker er like, men fordi det gir en enklere modell. Dette er en teknikk som i mange sammenhenger er helt "uskyldig", i den forstand at den "representative" aktør kan hjelpe oss til å få fram sammenhenger som også vil gjelde under mer generelle antagelser. Men når det gjelder analyser av skatt og effektivitetstap viser det seg at antagelsen om representativ aktør er alt annet enn uskyldig. Den kan tvert imot gi opphav til helt feilaktige slutninger om hvordan skatt påvirker individers arbeidstilbud.

Dødvektstap for en "representativ" aktør

Representativ aktør modellen kan likevel være et godt utgangspunkt for å illustrere hvorfor skatt på inntekt forårsaker ineffektiv bruk av arbeidskraften. Figur 1 illustrerer hvordan et individ som fritt kan velge arbeidstid til en gitt lønnssats vil tilpasse seg i arbeidsmarkedet. Budsjettbetingelsen reflekterer her at jo mer individet arbeider, desto høyere inntekt vil det oppnå, og jo høyere konsum kan man dermed ha. Når det er skatt på inntekt reduseres helningen på denne budsjettlinjen tilsvarende skattesatsen, ettersom en del av den økte inntekt knyttet til økt arbeidsinnsats inndras i skatt. Det antas vanligvis at individet verdsetter både fritid og konsum. Den såkalte indifferenskurven – som beskriver de kombinasjoner av arbeidstid og konsum som individet oppfatter som akkurat like "bra" – vil dermed krumme slik det er vist i figuren. Hvis man skal arbeide mer, og likevel ha det akkurat like bra som før, så må også konsumet økes noe (og omvendt). Jo lenger opp og til venstre i diagrammet indifferenskurven ligger, desto høyere er nytten. Gitt budsjettbetingelsen vil individet derfor prøve å nå den høyest mulige indifferenskurve, og det oppnås der indifferenskurven tangerer budsjettbetingelsen. I tilfellet med skatt ser vi at dette vil skje i punktet A. Siden den totale arbeidsinntekten knyttet til denne tilpasningen er gitt ved C, vil skatteinntekten i dette tilfellet være gitt ved linjestykket A-C. Anta nå at vi erstattet inntektsskatten med en såkalt lumpsumskatt, dvs. en skatt som erhelt uavhengig av individets egen atferd, og at denne skatten ble fastsatt slik at vår representative aktør kommer akkurat like godt ut som før. Siden en lumpsumskatt er kjennetegnet av at den ikke skal påvirke helningen på budsjettbetingelsen kan vi finne størrelsen på den nødvendige lumpsumskatt ved å parallellforskyve den opprinnelige budsjettbetingelsen (uten skatt) nedover, helt til den tangerer den opprinnelige indifferenskurven. Vi ser nå at individet, stillet overfor en slik skatt, vil velge å arbeide mer enn før, og tilpasse seg i punktet B. Videre ser vi at skatteinntekten

(den vertikale differansen mellom inntekt før og etter skatt) er gitt ved linjestykket D-C. Denne skatteinntekten er større enn den skatteinntekten som ble oppnådd med inntektsskatten (linjestykket A-C). Samtidig er vår representative aktør akkurat like fornøyd som før, ettersom han/hun befinner seg på samme indifferenskurve. Vi har med andre ord gjennomført en skattereform som innebærer en ren gevinst for samfunnet som helhet. Vi har fått høyere skatteinntekt, samtidig som den som betaler skatten har nøyaktig samme nytte som før (alternativt kunne vi ha beholdt samme skatteinntekt som før, men økt individets nytte). Differansen i de to skatteinntektene (linjestykket A-D) kalles ofte for dødvektstapet. Det svarer til den verdiskapning som går fullstendig tapt som følge av inntektsskatten, og er et rent effektivitetstap for samfunnet. Den underliggende årsaken til at tapet oppstår er at vår representative aktør stilles overfor "gal" pris på sin fritid. Den egentlige prisen på fritid er jo gitt ved lønna før skatt (forutsatt at denne gir et riktig bilde av arbeidets verdi). Men den prisen aktøren selv må betale for økt fritid er den lavere lønna etter skatt. Fritid blir dermed et for billig gode, og som følge av dette velger aktøren å arbeide mindre enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt.

Figur 1: Dødvektstap ved flat skatt.

Det er minst tre viktige lærdommer å trekke av resonnementet knyttet til figur 1. Den første er at skatt på inntekt påfører økonomien et udiskutabelt effektivitetstap. Et viktig poeng her er at effektivitetstapet ikke skyldes at skatten påvirker arbeidsinnsatsen, men at arbeidsinnsatsen påvirker skatten. Det er med andre ord ikke slik at en økning i skatten er harmløs dersom den ikke fører til endringer i arbeidsinnsatsen. Tvert imot: Økt skatt bør påvirke arbeidsinnsatsen. Høyere skatt innebærer jo at det må frigjøres mer ressurser til det offentlige. Dette kan oppnås ved at det totalt sett skapes mer verdier eller ved at det private konsum reduseres. De fleste vil i utgangspunktet ønske å fordele den økte skattebyrden slik at det både blir litt mindre konsum og litt mindre fritid. Den andre lærdommen er at dødvektstapet vil være større jo høyere skattesatsen er (dvs. jo slakkere budsjettlinjen etter skatt er) i punktet der budsjettlinjen tangerer indifferenskurven. Hva skattesatsen har vært på lavere inntekter er egentlig irrelevant. Dette er årsaken til det sterke fokus på marginalskatten. Det er kun marginalskatten som påvirker størrelsen på dødvektstapet. Dette poenget er illustrert i figur 2, med basis i den enkleste form for progressiv skatt, nemlig et såkalt bunnfradrag. Budsjettlinjen for progressiv skatt følger budsjettlinjen uten skatt for lave inntekter (lave inntekter er fritatt for skatt). Til gjengjeld blir skattesatsen høyere for inntekter som går ut over bunnfradraget. Dermed er budsjettlinjen flatere i tangeringspunktet med indifferenskurven, og den skatteinntekt som kan oppnås med et gitt nyttenivå for aktøren blir som følge av dette liten. Dødvektstapet blir dermed tilsvarende større. Siden et progressivt skattesystem typisk er forbundet med høye marginale skattesatser er det også dette resonnementet som har ligget til grunn for skattereformer som har siktet mot redusert progressivitet.

Figur 2: Dødvektstap ved progressiv skatt.

Den tredje lærdommen er at dødvektstapet vil være større jo flatere indifferenskurven er i tangeringspunktet, dvs. jo større substituerbarhet det er mellom fritid og konsum. En flat indifferenskurve innebærer at man – for et gitt nivå på samlet nytte – vil prioritere fritid mye høyere dersom fritid blir et billigere gode, og tilsvarende arbeide mye mer dersom belønningen for å jobbe blir høyere. En bratt indifferenskurve innebærer at man – fortsatt for et gitt nivå på samlet nytte – ikke vil ønske seg noen store justeringer i arbeidstiden selv om lønna skulle endres. Poenget er illustrert i figur 3, der vi viser det resulterende dødvektstap for to aktører med ulik vilje til å substituere mellom konsum og fritid. Jo større grad av substituerbarhet (jo flatere indifferenskurve) desto større blir justeringen av arbeidstilbudet langs indifferenskurven. Dermed blir også dødvektstapet større enn før.

Figur 3: Dødvektstap ved flat skatt og høy substituerbarhet.

Dødvektstap for forskjellige aktører

Hvis det virkelig er slik at folk er forskjellige med hensyn til graden av substituerbarhet mellom fritid og konsum kan det ikke være effektivt å utsette alle individer for nøyaktig samme marginale skattesats. For ved å flytte litt av skatten fra en person med flat indifferenskurve (som i figur 3) til en person med bratt indifferenskurve (som i figur 1) vil det åpenbart være mulig å redusere de samlede dødvektstapene. Nå kan vi naturligvis ikke utsette ulike individer for ulike skattesystemer på basis av kunnskap om deres indifferenskurver. Men dersom det skulle vise seg å være en systematisk samvariasjon mellom lønnsnivå på den ene siden og indifferenskurvens krumning på den annen, så kan dette være et argument for å utsette ulike inntektsnivåer for ulike marginale skattesatser. Er det grunn til å tro at det er en slik systematisk variasjon? I høyeste grad. Indifferenskurvens krumning karakteriseres ved den såkalte kompenserte substitusjonselastisiteten. Og empirisk forskning viser nokså entydig at denne elastisiteten er svært mye høyere for personer med lave inntekter enn for personer med høye inntekter (se Røed og Strøm, 2002, for en oversikt over litteraturen). For de med høyest inntekt vil man typisk finne at den kompenserte substitusjonselastisiteten er tilnærmet lik null. Det er i hvert fall to grunner til at denne forskjellen mellom ulike inntektsgrupper kanskje ikke er så overraskende. For det første vil det være slik at lavtlønnede jobber ofte vil være jobber der selvrealiseringsaspektet ved jobben ikke står i fremste rekke. Man jobber fordi jobben gir penger i kassa. Punktum. Dermed vil man også være rask til å redusere arbeidsinnsatsen dersom man ikke lenger får så mye penger i kassa av å jobbe. Jobber med høy lønn vil derimot ofte være forbundet med mer spennende arbeidsoppgaver. Jobben kan være en viktig del av livet som sådan. Dermed vil lønnsjusteringer ha liten virkning på arbeidstilbudet - lønna er tross alt bare en av mange aspekter ved arbeidet. En annen grunn til at lavtlønnede reagerer sterkere på lønnsendringer enn høytlønnede, er at personer med lav lønn typisk har en løsere tilknytning til arbeidsmarkedet som sådan. Mens høytlønnede ofte jobber mer eller mindre full tid gjennom hele yrkeskarrieren, vil mange lavtlønnede bevege seg ut og inn av arbeidsmarkedet. For den førstnevnte gruppen vil arbeidstiden ofte være mer eller mindre institusjonelt bestemt, og den individuelle tilpasningen begrenser seg til noen overtidstimer fra eller til. For den sistnevnte gruppen kan en bedring i lønnsforholdene medføre at de endrer tilpasningen fra ingen jobb til en deltidsjobb eller til og med fulltidsjobb.

Uansett årsak til den store variasjonen i kompenserte substitusjonselastisiteter, så er politikkimplikasjonen åpenbar: Det er ikke lenger opplagt at flat skatt gir opphav til mindre dødvektstap enn progressiv skatt. Dermed er det heller ikke opplagt at vi står overfor noen vanskelig avveining mellom fordelings- og effektivitetshensyn. Vi kan få både i pose og sekk. Ved å gjøre skattesystemet mer progressivt økes riktignok dødvektstapet noe knyttet til beskatning av de personer som i utgangspunktet stod overfor de høyeste marginale skattesatsene. Men til gjengjeld reduseres dødvektstapet knyttet til beskatning av personer med lavere inntekter. Mer progressiv beskatning vil på den ene siden medføre at et gitt skattebeløp pålagt et gitt individ blir drevet inn på en mindre effektiv måte enn tilfellet er med flat skatt (jf. figur 2). Men samtidig blir skattebeløpene allokert mellom individer på en mer effektiv måte, ettersom progressiv skatt flytter skattebyrden bort fra folk med lave inntekter (som reagerer mye på endringer i skatten) og over til folk med høye inntekter (som reagerer lite på endringer i skatten).

Regjeringens forslag til skattereform

Det følger av resonnementet over at helt flat skatt umulig kan være den form for inntektsskatt som minimerer dødvektstapet knyttet til inndrivelse av et gitt skattebeløp. En viss grad av progresjon er ønskelig, ikke bare ut fra fordelingshensyn, men også ut fra rene effektivitetshensyn. Det siste aspektet har vært omtrent helt fraværende både i læreboklitteraturen og i den offentlige diskusjon rundt skattereformer.

Regjeringens forslag til skattereform innebærer en demping av skatteprogresjonen ved at satsene for toppskatt reduseres og ved at den progressive arbeidsgiveravgiften på høye inntekter avskaffes. Samlet sett innebærer dette en vesentlig reduksjon i de marginale skattesatsene for personer med arbeidsinntekt over 900.000 kroner. Dette må forventes å være en gruppe med ekstremt liten grad av substituerbarhet mellom fritid og konsum. Effektivitetsgevinsten knyttet til et slikt forslag må derfor antas å være tilnærmet null. Siden reformen skyver skattebyrden over på en gruppe som må forventes å ha større grad av substituerbarhet vil den alt i alt innebære et effektivitetstap. Dette er dermed et godt eksempel på en reform som etter alt å dømme både vil redusere graden av omfordeling og effektiviteten i skattesystemet. Begrunnelsen for reformen er da heller ikke primært å fremme effektivitet i arbeidstilbudet, men å redusere forskjellene på beskatning av kapital og arbeidsinntekt.

Kan vi virkelig få både i pose og sekk?

I en viss forstand er det et fundamentalt motsetningsforhold mellom hensynene til effektivitet og fordeling. Den eneste beskatningsform som ikke medfører noe effektivitetstap i det hele tatt er lumpsumskatter, som er bestemt helt uavhengig av individenes egen atferd. Slike skatter vil naturligvis ha svært ugunstige fordelingsvirkninger, siden fattige da typisk må betale samme kronebeløp i skatt som rike. Men å erstatte dagens inntektsskatt med lumpsumskatt vil også være fullstendig ugjennomførbart rent praktisk, ettersom folk med små (eller ingen) inntekter ikke vil være i stand til å gjøre opp for seg.

Når man først har tatt skrittet bort fra lumpsumskatter er det ikke lenger noen enkel og entydig sammenheng mellom skattesatser og effektivitet. Det betyr naturligvis ikke at det aldri vil oppstå motsetningsforhold mellom disse to hensynene. Men det betyr at slike motsetningsforhold ikke alltid vil være til stede. Spesielt betyr det kan være mulig å lage skattereformer som både fører til jevnere fordeling og høyere effektivitet. Med basis i den eksisterende kunnskap om hvordan arbeidstagere reagerer på skatteendringer finnes det i hvert fall intet grunnlag for å begrunne redusert skatt på høye inntekter med hensynet til effektivitet.

Referanser

Røed, K. og Strøm. S. (2002) Progressive Taxes and the Labour Market – Is the Trade-Off between Equality and Efficiency Inevitable? Journal of Economic Surveys, Vol. 16, No. 1, 77-110 (2002).